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Au milieu du « Grand Consulat » en l'an X, les finances de la France connurent une année exceptionnelle avec un budget de l'État en parfait équilibre. Ce résultat obtenu en deux années seulement était inespéré compte tenu du lourd héritage du Directoire dans ce domaine. De ce moment date l'excellente réputation budgétaire et financière de Napoléon. Mais comme un bilan comptable, cette « photographie » des comptes – et de la renommée financière qui en fut la conséquence – doit être sereinement observée et, le cas échéant, critiquée. Avec la rupture de la paix d'Amiens, les crédits militaires repartirent à la hausse et pour les financer, les budgets de l'État durent s'adapter dans l'urgence. Le gouvernement eut ainsi recours à des financements extraordinaires comme par exemple la vente de la Louisiane aux États-Unis pour un montant net de 50 millions de francs environ (solution empirique que l'on pourrait, toutes choses égales par ailleurs comparer à la pratique contemporaine de cession des entreprises publiques). Il n'était évidemment pas possible de renouveler à l'infini des opérations de cette nature. Trouver de nouvelles ressources permanentes était donc indispensable. Seulement, chacun sait que tout choix dans ce domaine n'est en aucun cas neutre dans la marche d'une Nation, pas plus hier qu'aujourd'hui.

La présente étude a pour objectif de rendre compte et d'analyser la « gymnastique » budgétaire à laquelle se livra le gouvernement napoléonien. Le lecteur de cette étude voudra bien nous pardonner d'user des chiffres mais leur absence nuirait à la pertinence de nos démonstrations. De plus, avec la présentation d'un certain nombre de tableaux, nous avons voulu, sans prétendre à l'exhaustivité toutefois, combler certaines insuffisances. Les analyses chiffrées sont en effet peu fréquentes pour cette période. Nos chiffres sont essentiellement issus des écrits des ministres de Napoléon, Mollien ou Gaudin mais aussi de ceux du baron Louis, ministre des Finances de Louis XVIII. La disparition des archives du ministère des Finances dans l'incendie des Tuileries, sous la Commune, en 1871, ne permettra malheureusement jamais de vérifier complètement toutes les données concernant les budgets de l'État. Néanmoins en comparant ces différentes sources, on peut en saisir les principaux ordres de grandeur et apprécier l'évolution des budgets impériaux.
Nous proposons donc au lecteur une « plongée » au coeur des finances impériales en commençant par la définition des principaux postes budgétaires de recettes et de dépenses avant de suivre pas à pas l'élaboration d'un budget napoléonien. Notre choix s'est porté sur le budget de l'année 1808 pour deux raisons principales, d'abord parce qu'il s'agit d'un budget encore peu affecté par les agrandissements de territoire de l'Empire et ensuite parce qu'il s'inscrit dans une période de montée en puissance du pouvoir personnel de Napoléon.
Nous tenterons enfin dans un deuxième temps une analyse dynamique sur toute la durée de l'Empire pour dégager les principaux axes de la politique budgétaire et financière de Napoléon.

  I. PETIT LEXIQUE DES BUDGETS IMPERIAUX

Tout budget s'exprime en termes de recettes et de dépenses. La présentation des budgets impériaux n'échappe pas à cette règle immuable.
Pour ce qui est des recettes, ces budgets sont composés pour l'essentiel de contributions déjà en vigueur sous la Révolution (contributions directes, douanes et enregistrement). Les contributions nouvelles étaient pour l'essentiel des taxes assises sur le sel, le tabac ou l'alcool. Ces impositions constituaient plutôt un retour aux pratiques de l'Ancien Régime, sans atteindre toutefois le même degré d'iniquité, par exemple de la gabelle. Il nous a paru important d'en donner des définitions précises car la nature de ces impôts est assez éloignée de ce que nous connaissons aujourd'hui notamment sur le plan de la terminologie employée.
Il est également utile de décrire les principaux postes de dépenses qui reflètent les attributions de chaque ministère.

  A. Les recettes du budget impérial

En ce qui concerne les recettes, elles se répartissaient principalement entre contributions directes pour lesquelles le contribuable paye directement son impôt au Trésor, et les contributions indirectes, fruit de la taxation des produits de consommation courantes, lors de leur production ou de leur consommation.
Les contributions directes sous l'Empire se situaient dans la continuité de l'oeuvre révolutionnaire. La mise en place du cadastre allait même au delà des souhaits des révolutionnaires en tentant d'établir une réelle égalité devant l'impôt pour chaque citoyen. Lors du rétablissement des contributions indirectes, le même principe d'égalité a prévalu car il n'existait ni disparités régionales, ni privilèges comme sous l'Ancien Régime. De plus, le recouvrement de ces impôts était confié à des agents de l'État et non plus à des intermédiaires intéressés comme les fermiers généraux, financiers du Roi et considérés auparavant comme de véritables sangsues par le peuple.
L'agence des contributions directes prenait en charge la collecte des « quatre vieilles » et la régie des droits réunis, les impôts sur le tabac ou l'alcool. Ces administrations n'ont cessé de prendre de l'ampleur compte de tenu de l'expansion de l'Empire. Le corps de fonctionnaires des douanes compta ainsi jusqu'à 35 000 agents en 1812 contre 24 000 en 1807.
Une part non négligeable de ces recettes était aussi non fiscale, nous en détaillerons également leur contenu.

  1. Contributions directes ou « les quatre vieilles »

Créées par la Constituante pour simplifier le foisonnant système fiscal de l'Ancien Régime, elles se composaient de :
La contribution foncière sur le revenu des terres et des immeubles
La contribution foncière représentait à elle seule 80 % des contributions directes. Véritable impôt de répartition, son montant était fixé chaque année par la loi de finances pour tout le pays (environ 200 millions). Le même texte déterminait ensuite le montant dû par chaque département. Au niveau du département, l'administration fiscale répartissait à son tour la contribution entre toutes les communes. Et enfin à ce dernier stade, il ne restait plus, si l'on peut dire, qu'à procéder à un dernier partage entre les propriétaires terriens. La répartition finale se faisait alors selon une estimation des revenus nets de leurs biens immobiliers (bénéfices des propriétés agricoles et des locations d'immeubles).
Cet impôt assis donc sur la propriété foncière était très critiqué compte tenu de son mode opératoire. Il fut établi en 1791, l'Assemblée constituante ne connaissait pas les revenus exacts des départements et à fortiori de la France. Les montants demandés à chaque département (1) étaient donc assez arbitraires et furent l'objet de nombreuses contestations. De plus au niveau de chaque commune, les revenus nets de chaque citoyen étaient calculés par des instances locales selon des règles assez mal définies (on peut même employer l'expression populaire « à la tête du client » !). Ainsi, il n'était pas rare qu'un propriétaire se voit imposer sur plus d'un tiers de son revenu quant un autre n'en reversait même pas 1 %. Le poids de la contribution foncière dépendait aussi bien du département où habitait le contribuable que de ses relations avec la municipalité.
Le Consulat mit un terme à cette proximité dangereuse en confiant le travail de répartition à des agents de l'État (création de la direction des contributions directes en l'an VIII). Il restait néanmoins à résoudre le délicat problème du calcul exact des revenus nets. Le cadastre général de la France avec un arpentage précis et une classification réaliste des terres fut créé à cet effet en 1807. Cette oeuvre immense était loin d'être achevée en 1814, un tiers seulement des communes ayant été cadastrés. Le but ultime de cet énorme recensement des terres visait à ce que chaque propriétaire soit imposé de la même façon sur tout le territoire. Cependant comme les imperfections techniques restèrent nombreuses, la Restauration limita son utilisation à la répartition de cette contribution à l'intérieur des communes, ce qui n'était déjà pas si mal. Il fallut attendre la fin du XIXe siècle pour que le cadastre puisse remplir pleinement son rôle avec une véritable péréquation nationale. Pour ce qui est de la répartition entre les départements français, les injustices continuèrent sous l'Empire, un peu atténuées tout de même par les dégrèvements importants opérés de 1799 à 1807.

La contribution personnelle et mobilière
Elle était le « cauchemar des administrateurs » selon l'historien François Latour (2), avec une assiette sur les éléments du train de vie très difficile à calculer et un recouvrement rendu inefficace par les incessants mouvements de population dans les grandes villes. On cherchait en effet à travers cette contribution à imposer non plus les revenus des biens immobiliers (souvent agricoles) mais ceux issus essentiellement de l'industrie ou du commerce.
Et comme à cette époque il n'existait pas de déclaration de revenus, on ne pouvait se fier qu'aux signes extérieurs de richesse du contribuable (montant du loyer de son logement, nombre de domestiques ou de mulets...). À partir du Consulat, cet impôt fut simplifié. La contribution personnelle (la plus importante) correspondait au reversement de trois jours de salaire au fisc et la contribution mobilière était répartie suivant le prix du loyer de chaque citoyen. Prévu pour rapporter en principe 60 millions en 1791, son montant fut ramené à 30 en 1798.
 
La patente
Elle était constituée surtout d'un droit fixe payable selon la profession que l'on exerçait et l'importance de la commune dans laquelle on résidait (de 300 francs par exemple pour les professions de première classe dans les grandes villes à 40 francs dans les communes de 5 000 personnes) (3). Le contribuable devait en plus acquitter une taxe de 10 % sur le montant de son loyer.

La contribution sur les portes et fenêtres
Établie par le Directoire en l'an VIII et inspiré de l'exemple anglais, son rendement était assez bon compte tenu de la simplicité évidente du calcul de cet impôt. Il fut ainsi préféré à celui des « poêles et cheminées » (que d'inspiration...) envisagé par la Convention. Son contrôle aurait été trop difficile puisqu'il aurait fallu visiter tous les logements ! Cette contribution des portes et fenêtres avait pour but d'imposer au mieux les plus aisés, selon l'hypothèse suivante : plus on possédait d'ouvertures et par conséquent d'éclairage, plus on était riche...

Ces quatre contributions furent sous le Consulat et dans une moindre mesure sous l'Empire la base essentielle des recettes des budgets de l'État (4). Leur organisation administrative par Bonaparte et le ministre des Finances Gaudin permit non seulement le recouvrement de près de trois ans d'arriérés accumulés sous le Directoire mais aussi l'assurance de recettes régulières nécessaires à la stabilité financière du régime naissant.

  2. Enregistrement, domaines et bois

Les droits d'enregistrement taxaient principalement les transactions immobilières, les donations et les successions comme aujourd'hui. Le droit de timbre était lui beaucoup plus étendu que de nos jours. Tous les actes (publics, judiciaires, sous seing privé ou commerciaux) étaient ainsi taxés mais aussi les journaux, les affiches et jusqu'au papier à musique ! Les registres des commerçants devaient également se faire sur papier timbré, acheté à la régie de l'enregistrement et des domaines. Ces deux droits représentaient en 1807 environ 138 millions sur les 220 perçus au titre de cette catégorie de recettes.
Les revenus sur les domaines forestiers et agricoles de l'État, à travers notamment la coupe des bois, représentaient plus de 60 millions en 1807. D'autres recettes diverses comme les ventes d'immeuble, les amendes ou encore provenant de la pêche sur les domaines publics complétaient le tout.

  3. Douanes

Le Blocus continental engendra une baisse logique du rendement des droits de douane. Des mesures d'exception (licences, vente de marchandises saisies et fortes taxes) furent mises en place pour y remédier, comme nous le verrons dans la deuxième partie de notre étude.

  4. Loteries, postes, poudres et salpêtres et monnaie

Ces recettes étaient constituées par les bénéfices réalisés par les différentes administrations en charge de la gestion de ces domaines publics. L'administration des postes, par exemple, enregistrait une recette brute de 23 millions environ (produit sur les lettres) pour une dépense de près de 13 millions, soit un produit net de près de 10 millions pour le Trésor public.

  5. Contributions indirectes sur les produits de consommation

Malgré les premières hésitations de Napoléon à rétablir ces taxes supprimées par la Révolution, leur importance ne cessa de croître tout au long de l'Empire. Elles présentaient toutefois quelques différences importantes avec le système en vigueur sous l'Ancien Régime. Les taxes sur le sel par exemple étaient perçues au moment de la production et ne donnaient lieu à aucune taxation forcée par habitant comme cela avait été le cas pour la gabelle (5). Les contributions indirectes napoléoniennes se répartissaient en deux grandes catégories :

Les droits réunis
Ils étaient calculés sur la fabrication et les ventes d'alcools et de tabac (environ 75 millions sur les alcools et 13 millions sur les tabacs sur un total de 107 millions de droits réunis en 1807). Perçus par une administration spéciale, la régie des Droits réunis, ils étaient extraordinairement impopulaires.

Les droits sur le sel
À partir de mars 1806, l'administration des douanes fut en charge de la perception de la plus grande partie des impôts sur le sel. Une autre administration avait en charge les droits sur le sel et le tabac au delà des Alpes. Les recettes provenant de l'exploitation des salines impériales comme Arc ou Moutiers figuraient au budget sous la dénomination « Salines de l'Est ».

  6. Recettes non fiscales

Les recettes non fiscales du budget étaient réparties entre deux grands postes :

Les ventes de domaines
Sous la Révolution, les propriétés de l'Église et des nobles émigrés avaient été confisquées. Leur vente constituait une ressource importante pour les finances publiques. Sous l'Empire on continua de vendre ce qu'il restait ainsi qu'une grande quantité de nouveaux biens intégrés au domaine public, suite à l'expansion territoriale et aux conquêtes. Napoléon continua donc le processus révolutionnaire de renouvellement de la propriété foncière au profit des nouvelles classes bourgeoises de la société. Les ressources ainsi obtenues étaient loin d'être négligeables.

Les recettes extérieures
Ces recettes provenaient de versements du Trésor du royaume d'Italie pour 30 millions de francs mais aussi de subsides versés par l'allié espagnol jusqu'en 1808. En 1803, la vente de la Louisiane entra dans cette catégorie pour 50 millions.
Toutes les recettes que nous avons détaillées figuraient aux budgets impériaux pour leurs montants nets, c'est-à-dire déduction faite des frais de perception qui pouvaient s'élever à près de 20 % pour les frais de douanes par exemple. Le montant total de l'impôt perçu (les recettes brutes) était donc bien plus élevé.

  B. Les postes de dépenses de l'État impérial

À quoi servaient les recettes ? On s'en fait une idée générale en suivant l'ordre de la présentation du budget 1808, « modèle » de cette étude.
– Dette publique et pensions : somme prévue pour couvrir les dépenses qu'occasionnaient les intérêts de la dette perpétuelle notamment la rente 5 %, les rentes viagères acquises par l'État (ou autrement dit les intérêts de la dette de l'État) ainsi que les pensions civiles comme pour les veuves de guerre et les pensions des ecclésiastiques dépendantes du gouvernement depuis le Concordat.
– Liste civile : budget de la Maison de l'Empereur couvrant notamment son traitement personnel et celui de son entourage ainsi que les frais de fonctionnement de tous les domaines qui lui étaient attribués.
– Grand Juge : ministère de la Justice (authentification et publication des lois, et organisation de l'appareil judiciaire).
– Relations extérieures : ministère en charge de la politique étrangère, de la représentation de la France dans le monde mais aussi du renseignement et de la surveillance des pays étrangers.
– Intérieur : département ministériel aux nombreuses attributions : direction du corps préfectoral, travaux publics, prisons, hôpitaux ou hospices, gestion des mines et des carrières, agriculture, éducation, culture ou encore la statistique.
– Finances : ministère en charge du budget de l'État, du calcul et du recouvrement des contributions mais aussi des douanes, de la caisse d'amortissement, la loterie, les forêts, les monnaies, la poste, l'enregistrement, les différentes régies (droits réunis, tabac et sel), la dette publique et les lois bancaires.
– Trésor Public : ministère ayant pour mission de contrôler les recettes de l'État et de payer les dépenses publiques dans le cadre du budget.
– Guerre : ministère en charge de la gestion du personnel militaire, de la conscription, des déplacements, de la gendarmerie ou encore des prisonniers de guerre. Le poste de dépenses le plus important était bien sûr la solde.
– Administration de la Guerre : ministère assurant la logistique des armées comme la fourniture de vivres, les transports ou encore le service de santé.
– Marine : ministère en charge de la marine de guerre (construction, personnel, armement, ports militaires, etc.) mais aussi de la marine marchande et des colonies.
– Cultes : ministère en charge de la surveillance et du fonctionnement des cultes.
– Police Générale : ministère en charge de la sécurité publique.
– Frais de négociation : frais d'escompte ou plus simplement montant des intérêts versés aux banques comme la Banque de France, en contrepartie de leurs avances au profit du Trésor public (obligations des receveurs généraux par exemple).
Les dépenses publiques étaient réglées par le ministère du Trésor, successivement dirigé par Barbé-Marbois et Mollien (après 1806). La tâche de ce ministère fut immense compte tenu des nombreuses campagnes militaires de la Grande Armée aux quatre coins de l'Europe. L'Empereur exigeait que l'État soit bon et rapide payeur, ce qui n'était pas sans entraîner de périlleux jongleries de trésorerie.
On notera la dualité voulue par Napoléon entre ministère des Finances et ministère du Trésor. Le premier étant en charge des recettes et l'autre en charge des dépenses. Cette surveillance mutuelle entre les services de l'État, visait à empêcher toute tentative de fraude dans ces domaines très sensibles. Les prévarications continuelles de l'époque du Directoire avaient en effet beaucoup marqué Napoléon. Sa hantise de la fraude était donc devenue extrême. « Mon budget sert à mettre toujours en guerre le ministre des Finances avec celui du Trésor, dit-il à Roederer. L'un me dit : “Je promets tant, l'on doit recevoir tant” ; l'autre : “On n'a reçu que tant”. C'est leur opposition qui fait ma sûreté » (6).
Napoléon conserva toujours ce principe pour toutes les entités financières en charge de l'argent public. Ainsi, la direction du Domaine Extraordinaire était partagé entre un intendant général, Defermon en charge des revenus et un trésorier payeur, La Bouillerie.

  II. LES PROJETS DE LOI DE FINANCES SOUS L'EMPIRE

Les projets de loi de finances sous l'Empire : une publication à caractère politique. L'exemple du budget 1808
Tous les projets de lois de finances ainsi que leur suivi furent rendus publics sous l'Empire. Tous les mois de novembre, Gaudin publiait en principe un compte de l'« Administration des Finances de l'Empire Français » (7). Le public avait ainsi connaissance de certains détails concernant les comptes de l'année précédente mais aussi des résultats toujours plus affinés pour les exercices budgétaires plus anciens (jusqu'à trois ans en arrière).
Ces publications annuelles permettaient en effet de suivre les budgets, année par année, en partant d'une première estimation très sommaire jusqu'aux résultats définitifs. Le peuple français pouvait donc connaître en théorie les comptes budgétaires de la nation mais seulement par touches successives et ce en trois phases principales qui s'étalaient sur plusieurs années. En procédant ainsi, la compréhension du public n'était à l'évidence guère facilitée.

Voyons ce qu'il en est pour notre exercice 1808... avec une documentation qui s'étale de 1807 à 1811. Autant dire que sauf à être passionné par ces questions et bien documenté, il était quasiment impossible de suivre la réalité budgétaire. Rares furent ceux qui comprirent qu'après avoir annoncé une dépense de 600 millions (novembre 1807) puis de 730 millions (novembre 1808), le tout sans déficit, Napoléon allait dépenser 768 millions avec 50 millions de déficit pour l'exercice 1808. Mais comme toute publication sous l'Empire, à l'exemple des bulletins de la Grande Armée ou du Moniteur, les arrière-pensées politiques étaient fortement présentes même si a priori des séries de chiffres se prêtent moins à ce genre de combinaisons... ce qu'il ne faut pas croire.

  A. Novembre 1807 – Ier acte : un chèque en blanc ou 600 millions pour un « budget de paix »

Alors que la constitution prévoyait une procédure budgétaire couronnée par l'adoption en bonne et due forme d'une loi de finances, la pratique napoléonienne s'émancipa des formalités complexes. À partir d'une somme de dépenses grossièrement définie, le gouvernement allait son chemin pendant presque une année, avant de consentir l'inscription détaillée des dépenses et des recettes dans un document législatif.
Le projet de loi de finances de novembre 1807 se contentait ainsi pour l'année 1808 d'un chiffrage brut de 600 millions de dépenses (8). On ne pouvait pas être plus simple et plus direct, 600 millions étaient donc mis à la disposition de Napoléon sans autre formalité. Il s'agissait véritablement d'un chèque en blanc donné au souverain sans aucun dispositif de contrôle. La Cour des Comptes, créée le 16 septembre 1807, ne pouvait en aucun cas vérifier la légalité des dépenses, son rôle consistait plutôt à surveiller les agissements des comptables des ministères. Toujours la peur obsessionnelle de Napoléon d'être volé en même temps que sa réticence (pour ne pas dire plus) à être contrôlé.
Pourtant la constitution de l'an VIII prévoyait dans son article 45 que « Le gouvernement dirige les recettes et dépenses de l'État conformément à la loi annuelle qui détermine le montant des unes et des autres... ». En pratique cette disposition n'était donc guère respectée car le comte Mollien, ministre du Trésor, pouvait faire face aux dépenses de l'Empire sans aucune limite législative, pas même les 600 millions inscrits dans le texte de novembre 1807. Tout le système s'en remettait à la seule vigilance de Napoléon, informé régulièrement par des états chiffrés fournis par son ministre.
Et Napoléon ne se privait pas de suivre les moindres dépenses de l'État avec son oeil d'aigle comme lorsqu'il écrivit à Fouché : « Mon intention est que l'on exécute à la lettre les articles de mon budget... Je vois dans les comptes plusieurs dépenses qui sont irrégulières, telles qu'une somme de 5 400 francs pour une indemnité à des petits théâtres et 296 francs pour gratifications à un auteur. Ce n'est pas que ces dépenses ne puissent être nécessaires, mais le premier principe de l'administration est que toutes les dépenses doivent être faites par mon ordre ». Et il lui signalait une « légère erreur de 1 franc 45 dans le n° 94 du chapitre D, article premier, n°16 » (9).

Dans un pareil contexte, l'évaluation sommaire des dépenses de 1808 à 600 millions ne pouvait en aucun cas être un acte purement comptable de la part de Napoléon puisque les précédents budgets avaient tous largement excédé les 700 millions de francs.
Ce chiffre se situait plutôt dans la continuité de l'exposé sur la situation de l'Empire du 5 mars 1806. Napoléon y avait alors proclamé haut et fort que 600 millions était le montant d'un budget de paix. Le choix du chiffre provisoire pour 1808 n'était donc ni le fruit du hasard, ni une estimation correcte des besoins de l'État. Ces 600 millions devenaient synonyme de paix pour l'Empire français. N'oublions pas qu'en novembre 1807, nous nous situons après Tilsit et avant la guerre d'Espagne. Les comptes de l'État devaient nécessairement traduire en chiffre tous les espoirs de paix de Napoléon.
Le chiffre de 600 millions de dépenses était donc un chiffre avant tout politique. Il fallait attendre un an pour qu'un chiffrage des principaux postes de dépenses et de recettes soit présenté au public avec un deuxième projet de loi de finances. Dans l'intervalle, les recettes et les dépenses de l'État s'étaient faites suivant les ordres de Napoléon. Les dépenses civiles suivaient en gros le rythme des années précédentes tandis que les dépenses militaires, toujours imprévisibles sous l'Empire, évoluaient au gré des événements.

  B. Novembre 1808 – 2ème acte : des arrondis bien commodes ou 730 millions pour un budget de guerre maîtrisé

En novembre 1808, un autre projet de loi de finances précisait enfin les dépenses et les recettes de l'exercice en cours. Un premier article se contentait seulement de rajouter aux 600 millions décidés l'année précédente, un complément de plusieurs millions avec, là encore, un formalisme minimum : « La somme de 130 millions, faisant, avec celle de 600 millions portée en l'article 15 de la loi du 15 septembre 1807, la somme totale de 730 millions est mise à la disposition du gouvernement ».
Ainsi le « chèque en blanc » pour 1808 était porté de 600 à 730 millions. Sans surprise, cette somme de 730 millions correspondait à un arrondi pur et simple des dépenses réelles de 1807 qui se montaient à la somme de 731.725.866 francs. On reportait donc la somme des dépenses de 1807 en 1808. C'est ce qu'on appellerait aujourd'hui une estimation « à la louche ». On appliquait ensuite la même règle empirique aux recettes. Compte tenu du rôle politique de ces projets de lois, il semble dès lors évident que le pouvoir souhaitait délivrer un autre message que l'on peut résumer ainsi : malgré la situation de guerre (le conflit espagnol), les budgets sont admirablement maîtrisés par Napoléon. L'exercice se compliquait tout de même par la suite car il fallait bien donner des estimations de dépenses et de recettes poste par poste, tout en restant dans la limite fixée des 730 millions.
Pourquoi ne pas continuer à arrondir tous les chiffres de 1807 pour chaque élément du budget ou presque ? On ne sera donc guère étonné que l'estimation des recettes de 1808 tombe juste, en légère baisse par rapport aux recettes constatées de 1807, comme le montre le tableau suivant :
 
Recettes                                Recettes constatées                     Produit présumé
Indication des Revenus nets        pour 1807                                      pour 1808
Contributions en vigueur au début du Consulat
Contributions directes                   311 840 685                              294 736 914
Enregistrement, domaines et bois  172 961 173                              173 500 000
Douanes                                       90 115 726                                75 000 000
Loterie                                          12 233 857                                12 000 000
Postes                                             9 968134                                10 000 000
Poudres et salpêtres                         1 000 000                                 1 000 000
Monnaies                                           232 214                                    900 000
Contributions indirectes
Droits réunis                                  75 808 358                                84 500 000
Sel et tabac au delà des Alpes           6 900 000                                  7 000 000
Salines de l'Est                                4 857 739                                   3 000 000
Recettes non fiscales
Recettes extérieures                       30 000 000                                 37 000 000
Décomptes et ventes de domaine                                                     15 000 000
Excédent bons caisse d'amortissement                                                4 285 872
Divers
Restes à recouvrer et divers               5 143 634                                 12 077 216
Recettes diverses                            14 164 166 
Totaux                                         735 255 686                               730 000 000

On constate à l'évidence que pour arriver à ce chiffre de 730 millions en ce qui concerne les recettes, certains montants ne sont ni plus ni moins que le report du chiffre de l'année précédente avec un arrondi très marqué. Les postes en évolution tentent de traduire en chiffres certaines des décisions du gouvernement : baisse des contributions directes (en vue d'une meilleure équité) et hausse des contributions indirectes (considérées comme indolores pour le contribuable...).
La démonstration d'une baisse de la pression fiscale malgré la succession des guerres semblait faite aux yeux de l'opinion publique. Mais cette condition ne pouvait être respectée que si l'on maîtrisait la dépense publique, et c'est ce que le projet va tenter de montrer avec la partie Dépenses.

Encore plus que les recettes, la partie Dépenses se résumait à de grands arrondis de l'année 1807 qui équilibraient ainsi de manière parfaite le budget des recettes. La démonstration était donc totalement faite que les finances de l'État étaient en parfaite santé, ce qui permit au ministre des Finances Gaudin d'affirmer dans le préambule de son compte rendu à Napoléon (10) : « Si l'on considère le présent, l'exercice 1808 s'est ouvert avec des ressources proportionnées à ses charges, et la certitude de la rentrée des revenus est garantie par l'événement des années antérieures. Ainsi, tandis que le Gouvernement anglais est réduit à chercher, chaque année, dans de nouveaux emprunts, les moyens de subvenir à des dépenses immodérées, Votre Majesté, trouve dans le produit naturel des revenus de l'État, tout ce que le service public exige ». CQFD.

On retrouve dans cette déclaration les grands principes chers à Napoléon : un exercice budgétaire toujours équilibré, le rejet des emprunts et la critique d'une Angleterre au bord de la ruine avec sa politique financière aventureuse. La construction des budgets impériaux ne pouvait dès lors que s'articuler autour de ces dogmes censés impressionner favorablement le monde de la finance et l'opinion publique en général. Mais qui pouvait être dupe de ces budgets arrangés pour la circonstance ? Les chiffres semblent en effet inscrits dans les tableaux budgétaires seulement pour concorder avec l'addition finale souhaitée (en l'occurrence ici 730 millions).
Napoléon n'ignorait rien de cette gymnastique. Il était même à son origine. Et pourtant avec ses arrondis bien commodes, la seconde phase du budget 1808 était aussi une opération de pure communication. Le message sous-jacent de ce pseudo équilibre autour des 730 millions était en fait le suivant : l'État ne dépense pas plus malgré les conflits nouveaux ! Ce n'est que quelques années plus tard que le public eut connaissance des chiffres réels pour l'année 1808.
 
Dépenses                            Dépenses constatées                Dépenses présumées
par ministère                              pour 1807                                     pour 1808
Dette publique et pensions 106 159 000                            106 000 000
Liste civile                          28 000 000                              28 000 000
Grand-Juge,  Justice            22 191 000                              22 000 000
Relations extérieures            9 379 582                                9 000 000
Intérieur                            54 901 765                              52 000 000
Finances                            25 691 500                              29 100 000
Trésor public                        8 470 000                                8 000 000
Guerre                             197 795 747                             201 649 000
Adm. de la Guerre             139 400 000                            134 880 000
Marine                             114 739 000                             110 000 000
Cultes                               12 500 000                               14 000 000
Police générale                    1 000 000                                 1 055 000
Frais de négociation            10 252 256                                 8 000 000
Fonds de réserve                  1 245 836                                 6 316 000
Totaux                             731 725 686                             730 000 000
 
 
 

  C. De Novembre 1809 à 1811 – 3ème acte : à la recherche de l'équilibre

Dans son Administration des Finances de l'Empire Français de novembre 1809, Gaudin présentait un premier arrêté des comptes de l'exercice 1808, plus proche de la réalité. Concernant les recettes, il énonçait que « les sommes rentrées ou à recouvrer [...] n'excéder[aient] pas 710 millions », soit 20 millions de moins que prévus initialement à cause notamment de la diminution importante des droits de douane, suite au Blocus continental. Dans le même temps les dépenses de la guerre connaissaient un dépassement de 15 millions environ avec 355 millions contre 340 prévus initialement.
Gaudin admettait donc un premier déficit de 37 millions qu'il proposait de solder pour la plus grande partie avec 30 millions de ventes supplémentaires de biens nationaux. Le ministre tentait néanmoins dans le même document de rassurer le lecteur sur la dérive des budgets militaires. Selon lui, les contributions imposées aux pays conquis avaient minoré de 64 millions les dépenses de la guerre. La solde et les frais d'entretien des troupes stationnées en Allemagne et en Prusse étaient alors pris en charge par ces pays. Il ne s'agissait pas pourtant du compte définitif de 1808. Celui-ci ne fut établi qu'en 1811, avec plusieurs années de retard, comme tous les budgets impériaux. Il allait trois ou quatre en ans en moyenne pour avoir connaissance des vrais chiffres de recettes ou de dépenses. Les tableaux ci-dessous rendent compte des différences entre les prévisions établies en 1807 et les réalités constatées en 1811. (Source : Mollien, Mémoires d'un Ministre du Trésor Public, 3 tomes, Paris, Guillaumin, 1898)
 
Dépenses                          Dépenses présumées                       Dépenses constatées
                                                    pour 1808                                               pour 1808
Dette publique et pensions 106 000 000                              104 742 000
Liste civile                          28 000 000                                28 000 000
Grand-Juge, Justice             22 000 000                                21 912 000
Relations extérieures            9 000 000                                  8 929 000
Intérieur                            52 000 000                                52 000 000
Finances                            29 100 000                                28 592 000
Trésor public                        8 000 000                                  8 476 000
Guerre                                       201 649 000                                         209 681 000
Adm. de la Guerre                  134 880 000                                         166 276 000
Marine                                        110 000 000                                         115 295 000
Cultes                                14 000 000                                13 735 000
Police générale                     1 055 000                                  1 053 000
Frais de négociation               8 000 000                                 8 752 000
Fonds de réserve                   6 316 000                                              0
Frais de refonte des monnaies                                                   500 000
Totaux                                        730 000 000                                          767 943 000
 
Comme on pouvait s'y attendre avec le conflit espagnol, les budgets militaires ont été en net dépassement avec 491 millions contre 446 estimés soit un dépassement de plus de 45 millions de francs. Les dépenses civiles sont par contre restées assez stables. Au total, la dépense constatée est de près de 48 millions supérieure à la prévision.
Les droits de douane comme nous l'avons déjà écrit plus haut ont été la principale cause de la baisse des recettes avec 52 millions perçus au lieu des 75 millions prévus.
Avec 718 millions de recettes contre 768 millions de dépenses, le déficit budgétaire définitif fut donc de 50 millions de francs. Entre l'établissement du budget et la présentation définitive des comptes, Napoléon avait gagné une autre campagne (celle de 1809), agrandi l'Empire, épousé une nouvelle Impératrice, et eu un héritier. Autant dire que beaucoup d'eau avait coulé sous les ponts. Mais qui pouvait bien se soucier encore du budget 1808 au moment de la naissance de l'héritier du trône ?
L'enchevêtrement des exercices budgétaires permettait non seulement de différer l'annonce de mauvaises nouvelles mais aussi de disposer de tout le temps nécessaire pour combler les déficits ou pour chercher d'habiles solutions comptables. Il fallait donc à tout prix trouver l'équilibre soit en minorant les dépenses, soit en trouvant de nouvelles ressources.

  Dépenses : fausses économies et retards de paiement

Napoléon avait en effet tendance à s'illusionner lui-même sur les chiffres de ses budgets, en trouvant de fausses économies dans les dépenses ou se servant deux fois des mêmes ressources. À la fin de l'année 1809, il trouvait par exemple que le budget de l'habillement militaire avait été trop élevé par rapport à l'effectif présent. Il en concluait ainsi que la dépense pouvait être réduite de quelques millions de francs. Le calcul était faux en réalité car il avait oublié de compter tous les soldats morts ou disparus durant la campagne d'Autriche. Lorsque Mollien lui en fit la démonstration, il s'attira les foudres de l'Empereur qui voyait ainsi ses espoirs financiers réduits à néant. Napoléon avait l'habitude de galvaniser son armée avec son optimisme et son enthousiasme. Il ne pouvait en être de même avec les ressources ou les dépenses des budgets impériaux, résultats comptables sans concession de la gestion de la nation.

D'autre part il niait souvent, contre l'évidence, l'existence des déficits. Il estimait souvent que les fournisseurs de l'État s'enrichissaient à ses dépens et qu'en conséquence, il ne leur devait rien. Un peu à la manière d'un habile négociant, il voulait aussi obtenir d'importantes remises sur les factures des fournisseurs, ce qui était assez peu compatible avec le fonctionnement cohérent de l'État. Néanmoins, malgré les mots, le Trésor public n'était pas un payeur très diligent. Au 1er avril 1811, plus de 15 millions de francs de dépenses de 1808 n'avaient pas encore été payées (dont plus de 8 millions pour l'administration de la Guerre). En 1814, soit six ans après, plus de 4 millions de francs restaient dus. Généralement, environ 80 à 85 % des dépenses étaient soldées dans l'année même et entre 10 et 15 % l'année suivante. Des sommes voisines de 5 % du budget total (tout de même de 20 à 50 millions selon les années) devaient attendre plus de 2 ans leur paiement effectif.
Cependant tous les ministères n'étaient pas logés à la même enseigne. Le plus mal loti était celui de l'administration de la Guerre (dont l'essentiel était composé par des factures de fournisseurs aux armées). Ainsi au cours de l'année 1810, le Trésor public payait encore 6,7 millions de francs au titre des dépenses antérieures à 1806 pour ce ministère, soit près de 5 ans de retard ! Tracasseries administratives ou négligence des créanciers de l'État ? Difficile de se prononcer. En tout cas le sérieux mis par le Trésor public pour vérifier scrupuleusement les factures des fournisseurs (ce qui n'était pas pour déplaire à Napoléon) soulageait tout de même les caisses de l'État, surtout dans un contexte de hausse des dépenses militaires. Malgré tout, il fallait bien procéder au règlement effectif de toutes les factures car sinon à terme, il eût été difficile de disposer en temps et en heure des fournitures nécessaires. On n'en prenait pas moins ses aises avec les délais.

  Recettes : affectations rétroactives

Dans le même temps, Napoléon tenait absolument à l'équilibre de ses finances sans le moindre emprunt. Il proclamait toujours avoir ce mode de financement en horreur. Mais avait-il le choix ? Les échecs de certains emprunts périphériques (Hollande ou Prusse), comme nous le verrons dans la deuxième partie de notre étude, nous font douter de la capacité réelle du régime impérial à trouver des financements durables et d'envergure. Quoi qu'il en soit, chaque année ou presque, le gouvernement était dans l'obligation de trouver après coup de nouvelles recettes pour équilibrer ses budgets. C'est ainsi que 70 millions de bons de la caisse d'amortissement, gagés sur le vente des biens nationaux, ont servi à solder tous les exercices budgétaires du Consulat de l'an IX à l'an XII ainsi que le premier exercice impérial de l'an XIII. Cette liquidation était la conséquence directe de la tentative avortée d'invasion de l'Angleterre et de reprise de la guerre continentale en 1805. Les 30 millions de biens nationaux affectés en 1809 pour couvrir le déficit de notre exercice 1808 constituaient une première étape. Pour couvrir le dépassement budgétaire total (50 millions) il fallut affecter en plus 23 millions de droits de douane extraordinaires (décidés en 1810 par le décret de Trianon) aux recettes de 1808.

  Un équilibre de budget illusoire

Pour notre budget 1808, nous avons dressé un récapitulatif des différentes étapes de sa mise en oeuvre :
Grâce à ces recettes tardives (biens nationaux en 1809 et droits de douanes extraordinaires en 1811), Napoléon parvint tout de même à son objectif : l'équilibre du budget. Mais ce résultat n'était obtenu qu'en raison de manipulations purement comptables. Seule la possibilité de laisser en même temps plusieurs exercices budgétaires ouverts (ce qui serait considéré comme une hérésie comptable dans notre monde contemporain) permettait cette recherche de l'équilibre. Apurer les dépenses de 1808 par des recettes obtenues en 1811, voire en 1812 (car il ne suffisait pas de les décider pour que les recettes fiscales parviennent immédiatement au Trésor public) ne relevait pas, c'est le moins qu'on puisse écrire, de l'orthodoxie financière. En quelque sorte, Napoléon reportait toujours sur l'avenir la conclusion heureuse de ses budgets. Lors des premiers revers, cette « méthode » connut ses limites.

À travers les différentes étapes d'élaboration puis d'exécution du budget 1808, nous avons pu mesurer combien l'exécution des budgets de l'État se faisait largement en coulisse et sous la seule autorité du maître. L'équilibre financier était souvent assez difficile à trouver, compte tenu des augmentations constantes des budgets militaires. Napoléon, malgré ses recherches scrupuleuses, ne parvenait presque jamais à trouver des économies dans ses dépenses. Il devait bien alors se résoudre à trouver de nouvelles ressources pour combler les déficits des années précédentes. À mesure que se précisait les résultats définitifs des budgets, il utilisait toutes sortes de moyens pour combler les « trous » des années précédentes. Les biens nationaux furent largement mis à contribution mais aussi les droits de douane extraordinaires en 1810 et 1811. Les biens des communes en 1813 ainsi que les contributions indirectes complétèrent le dispositif (11). Des nouvelles lois budgétaires détaillaient ainsi les nouvelles recettes au fur et à mesure du chiffrage précis des déséquilibres des comptes de l'État. Les éléments réellement véritables de ces budgets n'étaient finalement présentés au public qu'assez tardivement, alors qu'une foule d'événements (comme toujours avec Napoléon) s'étaient succédées.

La présentation de ces budgets au public relevait souvent de la pure opération de communication destinée à maintenir les cours de Bourse et à impressionner favorablement les adversaires de Napoléon. Cependant toutes ces publications n'ont jamais véritablement réussi à instaurer un climat de confiance entre le pouvoir impérial et le monde de la finance. L'absence de fonds privés dans le financement du régime en constitue l'une des meilleures illustrations.
Alors pourquoi cette défiance alors que d'autres régimes par le passé avaient eux bénéficié d'une confiance presque sans limites ? Necker, justement célèbre en son temps pour son habileté à obtenir toutes sortes de crédits, en indiquait la vraie raison dès le Consulat : « C'est aux craintes que l'on conçoit en regardant l'avenir, en se demandant, comme on le fait, si la conservation de l'ordre présent ne tient pas à un seul homme. » (12)
 
Et force est de constater que le public avait certains motifs pour rester prudent. Pour ce qui est des finances de l'État, nous n'étions qu'au début de deux processus irréversibles : des besoins budgétaires en hausse constante, à cause de la succession des coalitions militaires contre la France et, un pouvoir de plus en plus personnel de Napoléon dans ce domaine comme dans bien d'autres.
Nous l'étudierons dans la deuxième partie de cette étude.