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Gaudin, l'inamovible ministre des Finances de Napoléon de 1799 à 1814 et aux Cent­Jours. D'abord seul ministre des Finances (Recettes et Dépenses), il devient après la scission du ministère, le 27 septembre 1801, ministre des Finances (Budget et Recettes), la dépense étant le fait d'un ministère du Trésor public confié à Barbé­Marbois.
 
Selon Jacques Wolff, les moyens financiers dont a pu disposer Napoléon n'ont jamais été à la hauteur de ses ambitions, et leur insuffisance a constitué une cause (la principale peut­être) de son échec.
 
Son étude ­ qui traite synthétiquement le problème dans son ensemble ­ n'est pas une histoire des finances publiques sous le Consulat et l'Empire, mais une histoire de la subordination de ces finances à la guerre (les deux tiers des dépenses sont des dépenses militaires).
 
Cette étude ne prend pas parti dans une quelconque controverse. Elle se cantonne volontairement à la question du financement de la guerre, c'est­à­dire à l'interaction des fins et des moyens, des buts et des choix. Le point de vue traité est celui de l'économiste.
 
Il s'agit d'un travail complet, mais bien sûr résumé, ne donnant que les grandes lignes des situations et des réformes. Une bibliographie détaillée montre l'importance du problème et fournit des références pour un approfondissement.

" L'argent est le nerf de la guerre ". Phrase banale, connue depuis toujours, répétée à satiété, mais, chose curieuse, insuffisamment méditée, parfois oubliée ou trop souvent négligée. Ainsi, à la veille de 1914, était­il couramment admis qu'une guerre ne durerait pas plus de six mois étant donné qu'elle ne pourrait être financée plus longtemps.
 
Napoléon fait partie de ceux qui ont compris qu'une guerre, ou une suite de guerres, ne peuvent être menées qu'en disposant d'un système financier adapté et productif. Cependant, les réalisations des années 1799­1814 sont restées en deçà des espoirs formulés, du fait des contraintes psychologiques et sociales existantes.
 
L'échec de la tentative d'hégémonie européenne de la France et de Napoléon par manque de moyens financiers est inscrit de manière invisible dans celle­ci, dès son début.
 
Les années du Consulat sont celles de l amélioration du système financier existant, c'est­à­dire visant à produire dans des conditions données (la société et l'économie françaises de l'époque) le maximum de ressources possibles disponibles le plus rapidement possible.
 
Cependant, cette recherche n'a pas été poussée à son terme. En outre, ce système est incomplet : le refus de recourir à l'emprunt et d'établir un véritable budget ont conduit à se priver volontairement de ressources.

  Améliorations et tentatives d'élargissement du système fiscal

On ne peut dire que tout était à faire en novembre 1799. L'oeuvre fiscale des Assemblées de la Révolution avait été considérable ; un nouveau système fiscal (contribution foncière, contribution mobilière, patente, portes et fenêtres) avait été établi.
 
Mais, comme le fait remarquer Gaudin après avoir été nommé ministre des Finances (20 novembre 1799), des raisons aussi nombreuses que diverses ­ mauvais établissement de l'assiette et de la répartition des contributions, admission en paiement des valeurs créées pour les besoins du Trésor, délégation anticipée des ressources que l'on présumait pouvoir obtenir en numéraire, réquisitions forcées, mécontentement dû à l'établissement d'un impôt progressif sous la forme d'un emprunt forcé ­ entravent le fonctionnement du système et empêchent d'obtenir rapidement un montant suffisant de recettes.
 
Changements immédiats et amorces de modifications à moyen terme se succèdent alors. Les premiers prennent place en quelques mois. Ils portent d'abord sur la perception des impôts existants.
 
L'agence des contributions directes créée par la Loi du 22 brumaire an VI (12 novembre 1797) et qui avait montré peu d'empressement dans la confection des rôles est supprimée. Elle est remplacée par une Direction des recouvrements des impositions directes (un directeur par département, un inspecteur et des contrôleurs) chargée uniquement de la formation des matrices de rôles. Ainsi se trouvent stitués des fonctionnaires dépendant du ministère à des corps électifs incompétents (Loi du 3 frimaire an VIII ­ 24 novembre 1799).
 
La perception ainsi assurée par la régularité et l'exactitude de la confection des rôles, il s'avère possible d'obtenir des avances sur des rentrées certaines. Les receveurs généraux sont alors obligés de souscrire des obligations, payables par douzième, du montant des contributions directes de leur département et à verser un cautionnement en espèces (productif d'un intérêt de 10 % et égal au vingtième du montant de la contribution foncière du département) à une caisse séparée de la Trésorerie nationale et chargée de garantir le remboursement des obligations protestées (1) (Loi du 6 frimaire an VIII ­ 27 novembre 1799).
 
Le système est immédiatement étendu à l'enregistrement, le domaine, les douanes, les postes, la loterie nationale, les notaires avec la création d'un fonds spécial pour le paiement des intérêts (5 %) (Loi du 7 ventôse an VIII ­ 26 février 1800). Il en est de même pour les receveurs particuliers d'arrondissement qu'elle institue (versement égal au vingtième de la contribution foncière dont la perception leur incombe), les avoués et les huissiers (Loi du 27 ventôse­ 18 mars 1800), les agents de change et les courtiers de commerce (Loi du 28 ventôse an VIII ­ 19 mars 1800) et, enfin, les payeurs et caissiers du Trésor public (Loi du 4 germinal an V 11I ­ 25 mars I 800).
 
Plus tard sont établis des receveurs particuliers dans les communes où les rôles dépassent 15 000 F : ils doivent fournir en numéraire un cautionnement égal au vingtième de la contribution foncière qu'ils ont à percevoir (Loi du 4 pluviôse an XI ­ 24 janvier 1803). Les percepteurs sont créés peu après (Loi du 5 ventôse an XII ­ 25 février 1804).
 
De son côté, la Caisse de garantie et d'amortissement, devenue Caisse d'amortissement, reçoit pour tâche de garantir le paiement des obligations en souffrance, de contribuer à l'amortissement de la dette, et, accessoirement, de concourir à l'établissement de la Banque de France en prenant de ses actions pour un montant de cinq millions, soit près de la moitié de son capital initial. Régie par trois membres dont Mollien (Arrêté du 8 frimaire an VIII ­ 29 novembre 1799), ce dernier en devient le seul directeur (Décret du 23 messidor an IX ­ 13 juillet 1801).
 
Il faut aussi surveiller.
 
En ce sens, en ce qui concerne le Trésor public, sont supprimés les commissaires de trésorerie, et est instituée une Direction générale du Trésor (confiée au conseiller d'État Dufresne) et subordonnée au ministère des Finances (Loi du Ier pluviôse an VIII ­ 12 janvier 1800).
 
Peu après sont créés des inspecteurs généraux du Trésor public (au nombre de quinze) pour vérifier les caisses des Receveurs généraux et particuliers, des payeurs généraux et des préposés de ces comptables (Arrêté du 19 fructidor an IX ­ 6 septembre 1801).
 
Enfin, le ministère des Finances est dédoublé. La Direction générale du Trésor est transformée, à la mort de Dufresne, en un ministère du Trésor public ayant la dépense dans ses attributions et confié à Barbois­Marbois (5 Vendémiaire an X ­ 27 septembre 1801).
 
Il est nécessaire d'apurer.
 
Tous les acquéreurs de biens nationaux en retard dans leur paiement doivent s'en acquitter sous peine de déchéance avant le 1er Vendémiaire an IX (23 septembre 1800) par un paiement en numéraire (Loi du 11 frimaire an VIII ­ 2 décembre 1799).
 
De même, il est procédé à un " assainissement des valeurs mortes ", l'État n'en ayant pas disposé d'autres pour régler la plupart de ses créanciers. Bons de réquisitions, délégations (2), bons de rente (3) commencent à être retirés progressivement des caisses publiques.
 
Des modifications à moyen terme sont amorcées.
Il s'agit d'un élargissement du système fiscal en vue d'obtenir des recettes supplémentaires ou encore d'un retour aux contributions indirectes. Celui­ci s'impose parce que les contributions directes sont mal réparties, " oppressives " et de rentrée lente et difficile alors que, au contraire, les impôts indirects présentent l'avantage d'être indolores et de rentrer rapidement.
 
Les propositions de Gaudin (germinal an VIII ­ mars/avril 1800) sont dans l'immédiat repoussées par Bonaparte ne jugeant pas son pouvoir suffisamment affermi pour se livrer à une rupture aussi complète avec les idées de la Révolution. Mais, au même moment, Defermon, orateur du Conseil d'État, présentant au Corps Législatif (25 ventôse an VIII ­ 16 mars 1800), le projet de loi prorogeant pour l'an IX (1800/1801) les contributions de l'an VIII, indique que s'il fallait encore poursuivre les dépenses extraordinaires de guerre, il serait indispensable de recourir à l'établissement de nouvelles contributions indirectes.
 
Une satisfaction partielle est alors apportée progressivement à ces demandes, amenant un changement dans la répartition de la charge fiscale.
 
La contribution personnelle mobilière et somptuaire présente, dans quelques grandes villes, des difficultés d'établissement : fixation de l'assiette, dissimulation de prix par les propriétaires et les locataires, changements de domicile, recherches longues et coûteuses, rôles tardifs, réclamations. Il est prévu qu'elle rapporte 32,8 millions en l'an Xl contre 220 à la contribution foncière, 17,5 à la patente et 16 aux portes et fenêtres. Un premier changement consiste alors dans la suppression, à Paris, de la contribution mobilière et son remplacement par une augmentation des droits d'octroi (26 germinal an XI ­ 16 avril 1803) et, dans d'autres villes, de la contribution mobilière et somptuaire et son remplacement par un droit sur les consommations (Marseille, Loi du 26 pluviôse an XII ­ 16 février 1804 ; Lyon, Loi du 13 pluviôse an XIII ­ 2 mai 1805). La faculté de remplacement sera ensuite étendue à toutes les villes à octroi (Loi du 24 août 1806).

La contribution foncière constitue en l'an XI le tiers des recettes. On fait ressortir sa lourdeur, ses inégalités de répartition, ses procédés de recouvrement. Une meilleure répartition est alors cherchée par la confection d'un cadastre (Arrêté du 12 brumaire an XI ­ 3 novembre 1802) avec l'adoption du cadastre par épreuve (4). L'arrêté du 27 vendémiaire an XII (20 mai 1803) étend sa confection à l'ensemble des communes. En attendant, un allégement adopté. Le projet de loi relatif au budget de l'an XII rétablit dans une certaine mesure les anciens droits sur les bois sons sous le nom de droits réunis. Leur régie est aussi chargée de la levée des droits à l'importation du tabac et des droits sur les cartes à jouer (Loi du 5 ventôse an XII ­ 25 février 1804). Il est mentionné qu'il s'agit là d'une mesure destinée à assurer le financement de guerres longues (5).

  Le refus de l'emprunt et l'absence d'un budget

Ces améliorations et tentatives d'élargissement du système fiscal se trouvent amoindries par d'importantes lacunes.
 
L'une est constituée par le refus de recourir à l'emprunt.
 
La politique de liquidation de la dette publique est entreprise un peu plus tard par la loi du 30 ventôse an IX ­ 21 mars 1801.
 
Les arriérés des exercices antérieurs à l'an VIII sont évalués approximativement à 90 millions ; ils sont remboursés par de la rente à 3 % (soit 2,7 millions de rentes à inscrire au Grand Livre). Les créances de l'an VIII sont estimées à 20 millions et leurs titulaires reçoivent un million de rentes à 5 %. Les critiques sont nombreuses : différence de taux, modicité des taux (la rente cotant à ce moment la moitié de son nominal). La justification de ces mesures est que ces créanciers sont des fournisseurs du Directoire ayant autrefois majoré leurs prix.
 
Les bons deux tiers sont échangés contre un million de rentes à 5 % à raison de 0,25 % de la somme nominale présentée à l'échange (6). Cette fois, il s'agit­là d'une opération avantageuse.
 
Le tiers provisoire est pris en considération. Ce sont les créances qui, réduites au tiers par la banqueroute de vendémiaire an VI (septembre/octobre 1797) avaient été privées d'arrérages. Le paiement des intérêts est alors ajourné au 1er vendémiaire an XII (24 septembre 1803).
 
Des dispositions sont prises pour l'amortissement de la dette ainsi légèrement accrue (7).
 
Au 1er vendémiaire an VIII (23 septembre 1799) le montant des rentes consolidées s'élevait à 35,7 millions (8). La consolidation de l'arriéré de l'an VIII et des années antérieures compte pour 1,9 million, celle des bons deux tiers pour 0,5 et celle du tiers provisoire pour 3,3. D'autres liquidations (notamment celle des rentes consolidées perpétuelles) comptent pour 3,7 millions. On arrive ainsi à un total de 46,6 millions au 1er vendémiaire an XI (23 septembre 1802) qui diminuera à 45,2 millions à la fin du Consulat (1er germinal an XII 22 mars 1804) (9).
 
L'effort de simplification est poursuivi. La loi du 21 floréal an X ­ 11 mai 1802 complète celle du 30 vendémiaire au IX ­ 21 mars 1801 : la dénomination de tiers consolidé est remplacée par celle de 5 % consolidé. Surtout les produits de la contribution foncière sont affectés en priorité à son paiement et le crédit des ministères soldé après que ce paiement ait été assuré (10).
 
Parallèlement, des principes sont énoncés (et seront très largement suivis) : faire en sorte que le montant de la dette publique n'augmente pas (ou peu), éviter la dégradation des cours de la rente, payer exactement les intérêts échus.
 
 
VUES SUR LA DETTE ET L'AMORTISSEMENT
 
La défense du souscripteur
 
" La réduire arbitrairement par une loi, en restreindre le paiement au quart de sa valeur, ce serait altérer tous les principes de la législation, donner au peuple français un exemple dangereux, lui faire croire qu'il est permis de se faire justice à soi­même : ce serait rouvrir la porte à l'arbitraire et consacrer, après la Révolution, les principes et la morale que nous avons condamnés et dont nous avons gémi pendant sa durée. Votre commission a pensé que la législation devait se rattacher désormais aux principes de la justice, présenter à tous les citoyens et à toute l'Europe tous les caractères de la morale, et se distinguer essentiellement de toutes les lois commandées par les circonstances, arrachées par la nécessité, et elle n'a pas cru pouvoir vous proposer de donner votre assentiment à une disposition qui, fût­elle intrinsèquement juste, aurait l'apparence de l'arbitraire et de l'injustice ".
 
Ganilh,, rapporteur de la commission du Tribunat (Discussion de la loi du 30 ventôse an IX sur la liquidation de la dette publique).
 
L'amortissement inutile

" L'amortissement est une théorie vaine, démentie par l'expérience de toutes les nations... L'action utile de la Caisse est de soutenir les fonds publics, de faire, quand les circonstances l'exigent, ce qu'elle a fait lors de la déclaration de guerre, garantir au porteur de fonds publics qu'il ne se réveillera pas ayant perdu les 15 % de ce qu'il possède ".
 
Napoléon (Note du 17 ventôse an XII, extrait, Correspondance, tome X, p. 247).
J.W.

Ainsi, l'idée d'assigner un plafond au montant de la dette se fait­elle jour. Un chiffre est lancé : 50 millions de rente constituée être le maximum pouvant être supporté par l'État (Loi du 21 floréal an X ­ 11 mai 1802) et, même, il y aura là quelque avantage car " il convient qu'il existe dans une semblable proportion, un moyen de rattacher toujours une partie des fortunes particulières à la fortune publique " (11). Au­delà il lui serait affecté un fonds d'amortissement suffisant pour éteindre en quinze ans cet excédent.

Les deux ministres du Trésor de Napoléon

François, comte Barbé ­Marbois (1745­-1837), premier ministre du Trésor public en septembre 1801. Il était directeur du Trésor depuis février 1801 (date de la mort de son prédécesseur Dufresne). Révoqué le 27 janvier 1806 à la suite du krach des Négociants­Réunis, avec cette réponse cynique de Napoléon : " ­ J'ose espérer que Votre Majesté ne m'accusera pas d'être un voleur " ­ " Je le préférerais cent fois, la friponnerie a des bornes, la bêtise n'en a point ", il sera nommé premier président de la Cour des Comptes à la création de cette dernière (septembre 1807).

Nicolas ­François comte Mollien (1758­-1850), directeur de la Caisse d'amortissement après Brumaire, sera le second ministre du Trésor du 26 janvier 1806 jusqu'à l'abdication et aux Cent­Jours. Lui qui était entré comme stagiaire à la Ferme générale en 1778 vivra assez longtemps pour être salué dans ses dernières semaines par le Prince­Président qui donnera son nom à l'un des six pavillons du nouveau Louvre.

L'autre réside dans l'absence de budget ou, plutôt, dans ce que l'on pourrait appeler un budget discrétionnaire.
 
Dans la Constitution de l'an VIII trois articles (45, 56 et 57) énoncent nettement le vote annuel de la loi de finances la direction des dépenses et des recettes, l'obligation de rendre des comptes. Pourtant, il existe une différence de traitement entre eux quant à leur application. Si l'obligation de rendre des comptes sera toujours remplie de façon précise et détaillée, par contre celle de diriger recettes et dépenses en vertu d'une loi les fixant annuellement ne se trouve pas, dès l'an VIII, respectée de manière permanente. La volonté de Napoléon n'entend pas que son action puisse être limitée par une loi. La place du pouvoir législatif dans l'établissement et le contrôle du budget se trouve immédiatement réduite de telle sorte qu'on peut parler d'un budget discrétionnaire.
 
D'abord est soumis au Tribunat un projet de loi (nivôse an IX ­ décembre 1800) mettant à la disposition du gouvernement pour l'an IX (1800­1801) un montant global de 415 millions dépourvu de répartition entre les différents ministères. Un tribun, Béranger, développe la thèse des abdications nécessaires mais provisoires, conclut au vote de la loi, exprime l'espoir qu'en l'an X, les difficultés présentes terminées, le gouvernement présentera un plan de finances conforme aux principes énoncés. À l'inverse, les orateurs du gouvernement émettent des réserves sur cette thèse : ainsi Defermon proteste­t­il contre le reproche d'irrégularité reposant sur la scission des lois de dépenses et de recettes et l'absence de répartition entre ministères, nie que l'expression " loi annuelle " utilisée dans la Constitution implique une seule loi comprenant recettes et dépenses, conteste l'obligation de faire figurer le détail des sommes par ministère et (est­ce une menace voilée ?) rappelle que le Corps Législatif ne tenant que des sessions, momentanées, le gouvernement serait souvent conduit à ne pas pouvoir mettre en oeuvre des mesures utiles si on ne lui laisse pas une marge d'action requise par l'intérêt public. La loi est votée par le Tribunat et le Corps Législatif (19 nivôse an IX ­ 10 janvier 1801).
 
 
COMMENT INTERPRÉTER LES LOIS SUR LE BUDGET
 
 
La Constitution de l'an VIII et les modes d'établissement et de vote du budget

Article 45. ­ Le gouvernement dirige les recettes et les dépenses de l'État conformément à la loi annuelle qui détermine le montant des unes et des autres...
 
Article 56. ­ L'un des ministres est spécialement chargé de l'administration du Trésor public : il assure les recettes, ordonne les mouvements de fonds et les paiements autorisés par la loi. Il ne peut rien faire payer qu'en vertu : 1) d'une loi, et jusqu'à concurrence des fonds qu'elle a déterminés pour un genre de dépenses ; 2) d'un arrêté du gouvernement ; 3) d'un mandat signé par un ministre.
 
Article 57. ­ Les comptes détaillés de la dépense de chaque ministre, signés et certifiés par lui, sont rendus publics.
 
Une interprétation large

" La Constitution a voulu qu'il y eût annuellement un système de finances pour chaque année : ce système ne peut être que le balancement des recettes et des dépenses de toute nature pour une même année : elle a voulu que ce système devint un tout et ne demeurât pas un composé d'atomes errants dans l'espace et se heurtant par l'incohérence des lois qui voudraient en vain les unir, lorsque toutes les dispositions n'ont pas été, pour ainsi dire, jetées en fusion dans le même moule ".
 
Arnould, rapporteur de la commission du Tribunat (25 ventôse an VIII).
 
Les abdications nécessaires
 
La sagesse, les intentions et l'habileté du gouvernement nous rassurent sur la faculté que le projet de loi lui laisse de distribuer les fonds aux ministres. Les prodiges qu'il a opérés sont tellement au­dessus des moyens pécuniaires que nous avons mis à sa disposition qu'il est impossible de les comparer... Pour commander aux événements, pour achever des travaux dont l'idée seule étonne, mais dont le succès est garanti par les faits, il faut que le génie qui les a entrepris et conduits avec tant de gloire puisse agir en toute liberté... La marche que vous adaptez ne doit être considérée ni comme un principe ni comme une règle : c'est au contraire un moyen d'accélérer le retour aux véritables principes et d'en réclamer l'observation pour l'avenir ".
 
Bérenger, tribun (Intervention devant le Tribunat à propos de la mise à la disposition au gouvernement pour l'an IX d'une somme globale de 415 millions, 18 nivôse an IX).
 

Un système inconstitutionnel
 
" La marche que l'on propose contre le voeu de la Constitution ne peut qu'être funeste au crédit public : le crédit public réclame non seulement l'octroi général et constitutionnel des contributions, il réclame encore la balance entre les recettes et les dépenses. Le projet de loi, ni ses motifs ne donnent aucun espoir satisfaisant sur cette balance ".
 
Isnard, tribun (Intervention sur le projet de loi accordant au gouvernement 200 millions comme acompte des dépenses des différents ministères pendant l'an X, ventôse an X).
 
" La proposition simultanée des recettes et des dépenses, la loi annuelle et comparative des contributions et des besoins, n'est pas seulement un hommage et un devoir que la Constitution réclame de nous : elle est en outre un ressort puissant, fécond et sain, de crédit public et de solide administration que des hommes d'État ne sauraient impunément méconnaître et négliger dans les finances d'un grand peuple... Le crédit public, au point de civilisation où l'Europe se trouve, y est aussi nécessaire à tous les gouvernements que des lois civiles, des troupes exercées... que des impôts, que des monnaies : il n'est pas moins avéré qu'un Etat sans crédit fait annuellement une somme de dépense stérile, pernicieuse et superflue... Or, le premier élément du crédit public est que les recettes et les dépenses marchent sans cesse ensemble, sans cesse de front et à découvert ".
 
Laussat (idem.).
 
" L'article 45 parle d'une loi annuelle : elle doit par conséquent embrasser l'année tout entière, un exercice entier. Il y est question d'une loi annuelle, et non pas de deux lois dont une provisoire et l'autre définitive, l'une accordant des acomptes et l'autre un complément. Cette loi a deux objets essentiels qui ne paraissent pas devoir être séparés pas plus que les deux côtés ou bassins d'une balance : ces deux objets sont les recettes et les dépenses... Le gouvernement doit diriger les recettes et les dépenses conformément à la loi annuelle ; comment pourrait­il le faire lorsque la loi annuelle ne serait point encore rendue '?... Dans un tel état de choses au lieu de dire que le gouvernement dirige conformément à la loi, il serait plus vrai de dire que l'on fera la loi conformément aux directions du gouvernement... La disposition de la Constitution ne devait pas être seulement un dogme, mais une pratique solennelle et constante, qui trace et prescrit un ordre de choses bien différent de celui qui existe et que l'on semble vouloir rendre permanent... ".
 
Mathieu, tribun (même débat).
J.W.
 
 

Presqu'immédiatement est déposé un autre projet de loi accordant au gouvernement 200 millions comme acompte des dépenses des différents ministères pour l'an X. Les mêmes arguments sont repris de part et d'autre. Des membres du Tribunat font ressortir l'inconstitutionnalité de la pratique suivie, le viol de l'article 45 et la tendance à perpétuer un système de contributions défectueux grevant la propriété foncière (ce qui sous­entend un souhait de retour aux impôts de consommation) ; Defermon expose les raisons de la méthode suivie : l'expression loi annuelle ne doit pas plus s'entendre de l'année précédente que de l'année subséquente, la loi déterminant le montant des recettes et des dépenses doit être promulguée l'année où elles sont effectuées, la répartition des fonds par ministère ne se trouve pas dans le texte de la Constitution, les événements (les hasards de la guerre) peuvent entraîner des changements à tout instant. Il répète qu'un établissement du budget ne " fait qu'annoncer à nos ennemis la faiblesse de nos moyens pécuniaires ".
 
Si le gouvernement effectue quelques concessions de forme il reste que le Tribunat est épuré (an X ­ 1801/1802). Les choses prennent alors une tournure " normale ". Fabre de l'Aude, présentant (21 ventôse an XI ­ 14 mars 1803) le projet de loi relatif au budget de l'an XI (1802 ­ 1803) feint de le considérer comme l'exécution de la loi constitutionnelle voulant que recettes et dépenses soient réglées chaque année par le Corps Législatif.
 
Puis, le gouvernement persiste dans l'habitude prise de lois d'acompte, de budgets scindés en différentes parties, de retours sur des exercices terminés. Pratiques ayant pour inconvénient de nuire à la clarté du budget et, surtout, de diminuer la croyance du public en leur équilibre et, par là ­ même, sa confiance envers les pouvoirs publics. Mais, à l'inverse, il faut noter qu'est fixée la répartition par ministère pour l'an IX et l'an XII.
 
Le Tribunat créé par la constitution de l'an VIII était chargé d'émettre un voeu favorable ou défavorable sur les projets de loi du gouvernement. La fonction évolua jusqu'à sa suppression par intégration dans le Corps législatif en août 1807 Pour rester dans le domaine des finances, 14 tribuns entrèrent à la Cour des Comptes et 5 dans l'administration des droits réunis.

  L'enchevêtrement des budgets

Il résulte de cette absence du respect des articles 45 et 56 de la Constitution un mode d'établissement bien particulier des budgets.
 
Pour l'an IX les prévisions se montent à 427, 5 millions de recettes (Loi du 25 ventôse an VIII ­ 16 mars 1800) et 415 millions de crédits ouverts (Loi du 19 nivôse an IX ­ 9 janvier 1801) avec une certaine répartition (Arrêté du 12 ventôse an IX ­ 3 mars 1801). Un premier sous­ensemble est celui des dépenses militaires pour 288,5 millions (guerre : 208, marine : 80). Un second sous­ensemble représente 126,5 millions. Comme viennent s'ajouter les contributions extérieures à lever sur les territoires occupés et estimées à 87 millions, on a une prévision de dépenses de 502 millions dont 375 pour les dépenses militaires.
 
Les réalisations sont autres. Les dépenses se montent à 526,5 millions (12) dont 236 pour la guerre et 91 pour la marine. Les recettes s'élèvent à 450 (ou 455) millions et à 495 millions avec les recettes extérieures et les ventes de biens nationaux. L'équilibre comptable est atteint en recourant à des fonds prélevés sur les exercices précédents (13). Les contributions directes représentent 308,3 millions.
 
Pour l'an X (1801­1802) les crédits ouverts pour les dépenses sont de 200 millions (Loi du 25 ventôse an IX ­ 17 mars 1801) plus 300 autres (Loi du 17 floréal an XI mai 1802). Leur répartition est légèrement différente : 315 millions pour la guerre (210) et la marine (105). Du côté des recettes les impôts directs comptent pour 273 millions. Les réalisations sont conformes aux prévisions.
 
Pour l'an XI (1802­1803), l'étendue du territoire ayant augmenté (par exemple réunion de six départements piémontais dont la France prit la dette à sa charge), les montants augmentent sensiblement. La Loi du 4 germinal an XI ­ 25 mars 1803 prévoit des dépenses pour 590 millions. Les dépenses militaires atteignent 369 millions (guerre : 243, marine : 126). Les réalisations diffèrent peu, étant de 619,5 millions, mais en fait, de 632,5. Quant aux recettes, les impôts directs prévus s'élèvent à 304 millions et les recettes totales à 625,2 millions. L'équilibre est réalisé en recourant à des ressources extraordinaires (par exemple, vente de biens nationaux).
 
Quant au budget de l'an XII (1803 ­ 1804 la Loi du 4 germinal an XI ­ 25 mars 1803 commence par lui accorder un acompte de 400 millions et une loi du 5 ventôse an XII ­ 25 février 1804 lui ajoute 300 millions et le fixe à 700 millions (14) (15). Les dépenses militaires s'élèvent à 448 millions (guerre : 268, marine : 180). Pour ce qui est des recettes les impôts directs doivent rapporter 316 millions, les autres impôts 235 millions, et les 149 millions manquants viendront pour 100 millions des ressources extérieures (16).

Les dépenses réalisées atteignent 804,5 millions et les recettes 770 millions laissant un déficit de 34,5 millions.

  Fragilité des résultats

L'examen du montant et de la structure des budgets effectué à partir du tableau suivant (en millions de francs courants) permet de faire ressortir leurs points faibles, leur équilibre précaire et l'insuffisance des ressources.
 
Dépenses
Dépenses militaires Dépenses totales %
Guerre Marine Total  
an IX  268 180 448  526,5  62
an X  236 91 327  500  62,5
an Xl  210 105 315  632,5  62,5
an XII 243 126 369  700  64
 
 
Recettes
Contributions
directes Autres Recettes totales %
an IX 308 197 495 70
an X  273 211 500 54
an XI 304 285 625 48,6
an XII 316 235 700 45,1
 
Les enseignements sont nombreux.
Du côté des dépenses, leur montant augmente fortement en l'an XI (+ 26,4 % par rapport à l'an X) et en l'an XII (+ 10,6 % par rapport à l'an XI), soit une hausse totale de 24,8 % entre l'an IX et l'an XII. En outre, les dépenses militaires tiennent à peu près la même place durant ces années, soit 62 à 64 % des dépenses totales.
 
Du côté des recettes, le budget peut se présenter en déficit (an IX, an XI) et un déficit peut se manifester alors qu'un équilibre est prévu (an XII). Les contributions directes constituent une part sans cesse déclinante des ressources, passant de 70 % en l'an IX à 45 % en l'an XII, ceci étant dû au fait que leur montant absolu se maintient (sauf en l'an XII) aux alentours de 300 millions ; cependant leur montant reste sans cesse supérieur à celui des impôts indirects. Enfin, la somme des impôts directs et indirects ne permet pas d'obtenir un volume de recettes équilibrant les dépenses, ce qui implique une augmentation future des taux, la création de nouveaux impôts, le recours aux ressources extérieures et aux expédients.
 
En 1804, après la rupture de la paix d'Amiens et à la veille d'une lutte contre une nouvelle coalition, les choses sont donc claires : Napoléon n'a pas les moyens financiers de sa politique et il est à craindre qu'il ne parvienne jamais à les avoir.

  L'incessante recherche de ressources financières

À partir de 1804, l'insuffisance des ressources se fait de plus en plus sentir. La difficulté de la pallier s'accroît. La guerre ne peut être financée comme il l'aurait fallu même s'il est recouru d'une certaine manière à l'emprunt.

De fait, de nouveaux objectifs sont énoncés. Si le budget de l'an XIII (1804­1805) est fixé à 684 millions (Loi du 2 ventôse an XIII ­ 21 février 1805) il est proclamé peu après que les dépenses du temps de guerre doivent se monter à 800 millions et celles du temps de paix à 600 millions (Exposé de la situation de l'Empire ­ 5 mars 1806). L'effort fiscal demandé va augmenter.

  Nouvelles institutions et nouvelles ressources

La Bourse fut réorganisée par une loi du 18 mars 1801, précisée par un arrêté consulaire du 16 juin 1802 qui restera le règlement valable pour tout le XIXe siècle. La Bourse de Paris installée pendant presque tout le siècle précédent dans une partie de l'ancien palais Mazarin (rue des Petits Champs, rue Vivienne), fut logée de façon précaire pendant le Consulat et l'Empire.

La Banque de France, créée en janvier 1800, reçut en avril 1803 le privilège exclusif d'émission des billets de banque. Une loi du 22 avril 1806 lui donna son statut à peu près définitif.

D'abord, une crise financière (celle dite des négociants réunis) s'étant déroulée et la Banque de France ayant, pour escompter des effets douteux, émis une quantité excessive de billets, des réformes sont mises en oeuvre, se traduisant par la création de nouvelles institutions.
 
L'une est la Caisse de Service. Une partie des recettes du budget, celle pour laquelle les Receveurs généraux émettent des obligations ne parvenant au Trésor qu'en dix­huit mois, celui­ci se trouve obligé de payer en douze mois plusieurs dizaines de millions de plus qu'il n'en reçoit. Il est alors prévu de fournir au Trésor la disponibilité des revenus publics, non à l'échéance des engagements souscrits par les comptables mais au fur et à mesure de leurs recouvrements effectifs, en envoyant leurs états trois fois par mois à la Caisse centrale de service qui en aura ainsi la disposition et, par là, pourra les utiliser pour ses besoins. La Caisse reçoit alors des dépôts abondants à faible intérêt et peut remplir l'office de caisse de compensation (17). La marche du Trésor se trouve facilitée. A cette occasion est introduite dans l'administration des finances la comptabilité en partie double (Décret du 4 janvier 1808).
 
L'autre est la Cour des Comptes. La Constitution de l'an VIII (art. 89) avait établi une commission de comptabilité qui avait été organisée peu après (Arrêté du 29 frimaire an XI 20 décembre 1800). La Loi du 16 septembre 1807 crée alors la Cour des Comptes (dont le premier président sera Barbé­Marbois) ; elle a pour tâche de vérifier la gestion des comptables et n'a pas à connaître de la légalité des dépenses ; elle n'a pas de pouvoir judiciaire sur les comptables.
 
Ceci étant, les réformes du système fiscal amorcées en 1804 prennent de l'ampleur. Pour obtenir davantage de ressources l'accent est mis sur le développement des impôts indirects et leur diversité.
 
Des taxes sont instituées (sel), supprimées (droit de passe sur les routes), augmentées (boissons) (Loi du 24 avril 1806) (18). Un droit de mouvement sur les boissons est instauré (Loi du 25 novembre 1808) (19). Un peu plus tard le monopole du tabac (achat, fabrication, vente) est confié à la Régie des droits réunis (Loi du 29 décembre 1810) (20).
 
De leur côté les travaux du cadastre se poursuivent rapidement, surtout à partir de 1808 ­ 1809. Au début de 1813, 10 000 communes, sur les 47 000 de l'Empire, sont arpentées et 6 000 expertisées (21).
 
Enfin, les recettes extraordinaires sont développées.
 
La première résulte de la vente des biens nationaux et du décompte des ventes précédentes n'ayant pas été soldées. Après le décret du 27 octobre I808, les opérations sont accélérées et, au 1er février 1812, auront rapporté 35 millions.
 
La seconde, la plus importante, vient de l'extérieur. Il faut entendre par là les subsides versés par les pays alliés ou dépendants, les contributions levées dans les pays occupés et les contributions de guerre imposées à trois reprises (Presbourg, Tilsitt, Vienne) aux pays vaincus. Le 28 octobre 1805 est constitué un trésor de l'armée qui, avec le Domaine extraordinaire, est le principal bénéficiaire des tributs étrangers (22) : sa mission principale est de subvenir aux besoins des armées (senatus­consulte du 30 janvier 1810) (23).

  L'emprunt toujours officiellement proscrit et le recours aux emprunts occultes

Malgré la volonté bien affichée de ne pas recourir à l'emprunt, les emprunts occultes jouent un rôle de plus en plus grand.
 
De fait, la dette augmente peu passant de 45,1 millions en l'an XII (5 % consolidé) à 63,3 millions au 1er janvier 1814, cette hausse provenant principalement de la liquidation de dettes anciennes.
 
Une telle politique de refus de l'emprunt contraste avec celle de l'Angleterre qui, croyait­on allait à la ruine alors qu'il s'agissait là de la cause de sa force. Diverses raisons de cette attitude ont été avancées : insuffisance des emplois ouverts à l'épargne : impossibilité pour Napoléon de réussir un emprunt ; crainte d'exposer son crédit à la discussion ou encore d'être placé sous la dépendance de l'opinion ; volonté de maintenir le cours de la rente à un niveau élevé ce qui interdit de prendre le risque de faire baisser celui­ci par des émissions nouvelles.
 
Ce dernier motif est sans doute le plus puissant. La limitation de la circulation des fonds d'État est souhaitée car le fait d'avoir peu de rentes permet une surveillance aisée du marché. Une loi (15 juillet 1811) fixe une nouvelle limite " infranchissable " à la quantité du 5 % consolidé, soit 80 millions. En outre, une partie de la rente est placée en " main sûre " : au 31 décembre 1809, 33 millions sur 65,7, soit 58 %, sont détenus par la Caisse d'amortissement, la Banque de France, la Légion d'honneur et la Caisse d'épargne pour 11,2 millions et le reste par des établissements publics n'ayant pas la faculté de la vendre. Enfin, les établissements publics (Banque de France, Caisse d'amortissement, Caisse de service, Domaine extraordinaire) doivent se consacrer au maintien des cours.
 
Malgré tout, l'emprunt existe mais se trouve réalisé de manière occulte par l'intermédiaire des établissements financiers et, notamment, de la Caisse d'amortissement. Celle­ci est détournée du but assigné par son titre bien que disposant de ressources importantes. Napoléon considérant
 

LA FRANCE, L'ANGLETERRE ET L'EMPRUNT
 
 

Contre l'emprunt
 
" ... Ce moyen à la fois immoral et funeste, qui impose à l'avance les générations futures, qui sacrifie au moment présent ce que les hommes ont de plus cher, le bien­être de leurs enfants ; qui mine insensiblement l'édifice public et condamne une génération aux malédictions de celles qui la suivent " ;
 
(Préambule du décret du 29 décembre 1810 sur le monopole du tabac).
 
Quelques opinions
 
" Les revenus de l'État, tels qu'ils ont été réglés pour 1806, suffisent à tous les besoins de l'année courante : et il n'échappera à personne que pour la même année l'Angleterre, déjà surchargée d'impôts, est encore forcée d'ajouter un nouvel emprunt de plus de 400 millions à la dette immense sous le poids de laquelle elle doit succomber un jour, en consommant la ruine de tous ceux qui, séduits par de trompeuses apparences, auront eu l'imprudence de lui confier leurs capitaux... ".
 
Gaudin (Compte de l'administration des finances de l'an XIV, 1806).
 
" L'Angleterre doit chaque année de guerre emprunter 800 millions... Elle a proclamé le principe de la guerre perpétuelle ; c'est comme si le chancelier de l'Échiquier avait annoncé qu'il proposera dans quelques années le bill de la banqueroute ".
 
Montalivet (21 juin 1811).

Des parallèles
" En France, le premier article du budget présente 111 millions de francs pour les intérêts de la dette du plus riche empire de l'univers... L'Angleterre accablée sous le poids énorme de sa dette publique l'accroît chaque année par de nouveaux emprunts... Elle montait en 1801 à 11 753 millions de francs de notre monnaie. Elle doit être aujourd'hui de 20 769 et les intérêts de 736, qui doivent être acquittés par des impôts permanents... Le 4 mars 1807, le Parlement anglais a voté un emprunt de 276 millions de francs, 455,4 pour la taxe de guerre... Dans votre session de 1807 vous avez adopté la loi qui a supprimé les 10 centimes additionnels pour les frais de la guerre, montant à 20 857 147. Le 2 juin 1808, vota un emprunt de 184 millions et 460 pour la taxe de guerre ; en 1808 le gouvernement ne vous proposa aucune augmentation dans vos contributions. Dans la séance du 13 mai 1809, le Parlement
 
a fait un emprunt de 253 millions et voté pour la taxe de guerre 437 : aucune de vos contributions n'a été augmentée en 1809 ".
 
Fremin de Beaumont (Intervention devant le Corps Législatif, 15 janvier 1810).
 
Un polémiste anglais
 
" Qu'il essaye d'emprunter cette année autant de millions de francs que la Grande­Bretagne empruntera de millions de livres sterling, cette seule annonce suffirait pour mettre tous les capitalistes en fuite. C'est là qu'on peut l'attendre de pied ferme avec certitude de le voir honteusement repoussé. Mais il ne n'y hasardera point, car sous le rapport des emprunts, déjà rentré dans l'ornière des gouvernements réguliers, l'homme aux prodiges se voit forcé, comme eux, de consulter l'opinion publique avant de faire le moindre appel aux prêteurs ".
 
D'Ivernois (1812).
 
 
Le maintien du cours de la dette publique
 
 
" Je vois avec plaisir que le cours des 5 % n'a pas été au­dessous de 80... Je ne regrette pas les 30 millions que vous y avez employés : dût­il en coûter autant, je désire que vous teniez la main à ce que ce cours soit maintenu... Ce n'est qu'ainsi que les 5 % prendront de la valeur : chacun sera sûr de ce qu'il a dans sa poche lorsqu'il ne craindra pas que les 5 % baissent au­dessous de 80 F. Je n'admets aucune excuse : que nos 5 % ne tombent pas au­dessous de 80 ".
 
Napoléon (Lettre à Mollien, 15 décembre 1808).
J.W.

 
 
 
 
L'amortissement comme ni possible ni souhaitable, la Caisse doit soutenir les fonds publics ; elle travaille par des rachats à la stabilisation des cours, sert de fonds de roulement à la Trésorerie, couvre les déficits du Trésor et règle quelques­unes des dépenses courantes. Ainsi apparaissent les bons de la Caisse d'amortissement ; ce sont des anticipations sur les recettes à venir, émises en paiement de sommes dues à l'État, à échéance et intérêt variables.
 
Il existe d'autres prêteurs. Ainsi, en est­il du Domaine extraordinaire dont dispose Napoléon (avec le domaine de la Couronne et le domaine privé). Il se compose des biens meubles et immeubles acquis par des conquêtes ou des traités (publics ou secrets) et se confond en fait avec le Trésor de l'armée. Son importance est grande puisque, en 1812 ; il se monte à 2 milliards de capital fournissant de 30 à 40 millions de revenus annuels. Il assiste, entre autres, le Trésor dans les moments difficiles. Il contribue, avec la liste civile, à former un trésor de guerre pour les besoins urgents.

  Des budgets plus complexes

Plus que par le passé, chaque budget est l'oeuvre de diverses lois. Chaque loi ne concerne pas un seul budget mais en prépare de futurs, en remanie d'anciens, s'occupe de celui auquel elle se réfère.
 
Un recensement rapide permet de se faire une idée de cette complexité.
 
Le budget de l'an XII (1803­1804) est fixé à 700 millions par la Loi du 5 ventôse an XII ­ 25 février 1804 ; en outre, cette loi ouvre pour 400 millions de crédit envers le budget de l'an XIII.
 
La Loi du 2 ventôse an XIII ­ 21 février 1805 accorde 284 millions supplémentaires pour le budget de l'an et 400 millions de crédit au budget de l'an XIV.
 
La Loi du 24 avril 1806 apporte 16 millions au budget de l'an XIII, fixe le budget de l'an XIV ­ 1806 à 894,2 millions, ouvre 500 millions de crédit au budget de 1807.
 
La Loi du 15 septembre 1807 fixe le budget de 1807 à 720 millions et celui de 1808 à 600 millions.
 
La Loi du 25 novembre 1808 élève le budget de l'an XIV ­ 1806 à 902 millions, celui de 1807 à 731 et alloue un crédit provisoire pour le budget de 1809.
 
La Loi du 15 janvier 1810 revient encore sur le budget de l'an XIV ­ 1806 en le fixant à 899 millions et sur celui de 1807 avec 733,8 millions ; elle élève le budget de 1808 à 740 millions et fixe celui de 1810 à 710 millions.
 
Peu de temps après, la loi du 20 avril 1810 attribue 740 millions au budget de 1809, porte le budget de 1810 à 740 millions et ouvre un crédit de 720 millions pour le budget de 1811.
 
La Loi du 15 juillet 1811 fixe le budget de 1808 à 722,7 millions, augmente le budget de 1809 à 786,7 millions et celui de 1810 à 795,4 millions.
 
Enfin, la Loi du 20 mars 1813 diminue légèrement le budget de 1810 à 785 millions, élève fortement celui de 1811 à 1 100 millions, fixe celui de 1812 à 1 030 millions et celui de 1813 à 1 150 millions.
 
Chaque loi porte en moyenne sur trois budgets, remonte parfois à quatre années en arrière, arrive à des révisions en hausse parfois d'un tiers.

  L'impossibilité d'augmenter et d'équilibrer les finances publiques

Le bilan est aisé à établir. Toute tentative visant à accroître les dépenses publiques de manière importante et continue est vouée à l'échec, leur couverture étant difficile à réaliser ou même impossible.
 
L'évolution des dépenses totales (crédits ouverts définitivement) se présente de la manière suivante (en millions de francs courants).

an XIII 684
an XIV/1806> (465 jours) 899
1807 734
1808 723
1809 788
1810 785
1811 1000
1812 1030
1813 1150
 

Deux périodes se laissent facilement discerner. De l'an XIII à 1810, les dépenses totales s'accroissent de manière continue mais relativement faible (+ 14,6 %). Une rupture se manifeste en 1811 avec une hausse de 14 % en un an pour aboutir à une hausse d'un tiers en 1813.
 
L'évolution des dépenses militaires est à la fois semblable et différente comme il ressort du tableau ci­-après :

 Armée Marine Total % des dépenses totales
an XIII 271,5 140  411,5 60,1
an XIV­
1806 390,5 105/110 495,5/500,5 55,6
1807 321,4 105/110 426,4/431,4 58,7
1808 335,1 105/110 440,1/445,1 61,5
1809 340,1 105/110 445,1/450,1 57,1
1810 350  105/110 455/460 58,6
1811 460  155 615 61,5
1812 520  159 679 65,9
1813 585 167 752 65,4
 
Elle est semblable, parce que là encore, une augmentation lente se trouve suivie d'une hausse rapide après 1810. Elle est différente, car la hausse de ces dépenses est supérieure à celle des dépenses totales. Celles-­là s'accroissent de 25 % en 1811 par rapport à 1810 et de 64 % en trois ans de 1810 à 1813. Par suite, la part des dépenses militaires dans les dépenses totales augmente passant de 55,6 % en l'an XIV ­ 1806 à 65,9 % en 1812. Mais, ce qui ne manque pas de surprendre, cette place relative est en général inférieure à ce qu'elle était entre l'an IX et l'an XIII où les pourcentages avaient été compris entre 62 % et 64 %.
 
Les recettes, quant à elles, présentent une toute autre allure. À s'en tenir aux contributions directes (contribution foncière, contribution mobilière, portes et fenêtres, patente) et indirects (enregistrement, domaines et bois, douanes, droits réunis) on obtient (en millions de francs courants) :

 Directes Indirectes Total dépenses  %
an XIII 311 256 567 684 82,8
1 808  273 289 562 723 77,7
1813  340,7 576 916,7 1150 79,6

CONTRIBUTIONS INDIRECTES ET DEPENSES MILITAIRES
 

La guerre et l'impôt

" Le peuple est plus soumis aux lois, plus doux que jamais, les soldats surtout... Il faut que la France ait une armée plus nombreuse que la plus forte armée de l'Europe. La France est jalousée depuis Henri IV, et elle l'est encore davantage aujourd'hui que nous sommes devenus bien plus que la première nation de l'Europe. I1 faut nous soutenir au rang auquel nous sommes parvenus. Quand j'aurai culbuté l'Angleterre, j'ôterai 200 millions d'impôts La mesure dont il s'agit est­elle bonne '? Je la ferai exécuter... I1 faut que la France paie 800 millions d'impôts ; voilà ce que je lui dis du haut de mon trône, et elle me croira parce qu'elle m'a donné sa confiance et que j'ai prouvé que je la méritais. Il faut varier les impôts pour qu'ils paraissent moins lourds ".
 
Discours de Napoléon au Conseil d'État en 1806 (Rapporté par le marquis de Noailles dans : Le Comte Molé. Sa vie. Ses mémoires, tome I, ch. 11I, pp. 5859. Éditions Champion, Paris, 1922).
 
Des résultats
 
" Les trois principales contributions indirectes se sont élevées pour 1808 à 289 millions (droits réunis, enregistrement et domaines, douanes, plus les 7 millions de la régie des sels et tabacs au­delà des Alpes) et les 4 directes en principal à 273 : autant celles­ci ont éprouvé de diminution, autant celles­là ont obtenu d'augmentation et les propriétaires ont été soulagés, quoique les revenus publics se soient successivement améliorés... Il n'est pas douteux que le retour à la paix amènera de nouvelles améliorations dans les contributions indirectes : les transactions se multipliant ainsi que les opérations de commerce, le produit des droits d'enregistrement et du timbre s'accroîtra en proportion sans que les droits éprouvent d'augmentation dans leur fixation ".
 
Defermon (Présentation du budget de 1809).
 
Le soldat coûte 700 francs
 
" D'après les calculs établis avec soin au ministère du Trésor, et qui avaient pour base les traitements et les distributions réglés par les ordonnances militaires, calculs avoués par le ministère de la guerre, on évaluait à 600 francs la somme que devait coûter pour terme moyen chaque homme de guerre, depuis le maréchal de France jusqu'au tambour ; cette dépense pouvait s'accroître en temps de guerre par les traitements extraordinaires, mais ils étaient rarement à la charge de la France. Cette somme de 600 francs comprenait la solde et l'entretien de toute nature. Les dépenses de la fabrication des armes du génie et des remontes des équipages militaires étaient en­dehors ; en les répartissant additionnellement sur chaque homme on trouvait que la moyenne n'excédait pas 700 francs ".
 
Mollien (Mémoires d'un ministre du Trésor public, tome I, 3e partie, p.550, note I. Éditions Guillaumin, Paris, 1898).
 
Le texte se rapporte à l'année 1806.
J.W.
 
 
 
Quelques constatations s'imposent.
 
D'abord, quel que soit le moment, les contributions directes et les principales contributions indirectes représentent 80 % des dépenses (+ ou ­ 2,5 %). I1 semble qu'il y ait un maximum ne pouvant être dépassé.
 
Ensuite, la place relative des contributions directes et indirectes change. Le montant des premières diminue avant de recommencer à augmenter, mais ce mouvement aboutit à une hausse finale de 1 0 % ; celui des secondes fait plus que doubler, augmentant de 125 %, et finit par représenter la moitié des dépenses totales.
 
Enfin, étant donné les changements territoriaux de l'Empire, la charge fiscale des propriétaires fonciers de l'ancienne France diminue.
 
En d'autres termes, il a fallu diminuer le poids supporté par certaines catégories sociales les plus riches, les propriétaires, notamment fonciers, pour que le régime ne se les aliène pas et augmenter celui de toutes les autres catégories sociales au risque de les mécontenter.
 
D'autres recettes se sont alors avérées nécessaires.
 
Ce sont d'abord les recettes extérieures.
 
Les recettes régulières sont représentées par les 4 millions mensuels du subside espagnol (48 millions annuels) et les 30 millions annuels de la République italienne (mais qui disparaîtra après la réunion de ces pays à l'Empire).
 
Les recettes irrégulières sont tirées de l'Autriche après la campagne de 1805 ­ 1806 et s'élèvent à 118 millions (pendant la campagne et par le traité de Presbourg) : 75,5 millions sont effectivement levés, 27 étant dépensés à l'armée et 48,5 ramenés en France ; de même en 1809, sur 250 millions, 164,5 furent perçus, 76 dépensés sur place et 88 ramenés en France.
 
Pour la Prusse et ses alliés de l'Allemagne du Nord après la campagne de 1806 ­ 1807, le total se monte à 470 millions, y compris la contribution (septembre 1807) de 154,5 millions, réduite le 8 septembre 1808 à 140 et à 120 un mois après à l'entrevue d'Erfurt (24) ; en 1811,48 millions étaient encore dus, devant être acquittés sous forme de fourniture de guerre et de coopération militaire contre la Russie.
 
Mais si 100 millions furent demandés au Portugal, 7 seulement furent perçus. Et puis, l'Espagne se révèle comme une " mauvaise affaire " ; finissent par coûter plus qu'elle ne rapporte : 33,8 millions en 1810, 23,2 pour les onze premiers mois de 1811) (25).
 
Ce sont ensuite les interventions du domaine extraordinaire. Il assiste le Trésor dans les moments difficiles (par exemple prêt de 84 millions en 1808 par le Trésor de l'armée) ; prêt de 45 millions en 1810 par le domaine extraordinaire pour couvrir les déficits des budgets de 1801 à 1809.
 
C'est enfin l'émission de bons par la Caisse d'amortissement. Par exemple, en 1806, sont émis 6 000 bons de 10 000 francs à 6 ou 7 % selon l'échéance, soit 60 millions (Loi budgétaire du 24 avril). Entre 1806 et 1812, 1'émission totale de ces bons s'élève à 224 millions et, par ce moyen, se trouvent comblés les déficits des exercices précédents (ainsi la Loi du 15 janvier 1810 met ­ elle à la charge de la Caisse le déficit des années 1806 et 1807). Les émissions s'accélèrent en fin de période puisque de 1806 à 1814, la création de bons s'est montée à 444,2 millions dont 238 avaient été soldés et 206,2 restaient à l'être au 1 er avril 1814.
 
Si alors les interventions en Bourse sont habituelles et fréquentes, le souhait de ne pas voir descendre le cours du 5 % en­dessous de 80 n'est que rarement satisfait. Ainsi, à la proclamation de l'Empire, le cours reste­t­il compris entre 57 et 59 durant le printemps et l'été de l'an XII avec, même, des passages à 54, 55 et 56 ; de même si la rente est à 62 en l an XIII, elle retombe durant l'an XIV à 52­54 puis elle remonte à 60­62 et 65­66 en juillet 1806 et 86 après Friedland et Tilsitt et, même, 93,40 fin août 1807. On a ensuite les cours de 85­87 pendant l'hiver 1807 ­ 1808, 80­81 après la capitulation de Baylen, et 77 en février­mars 1809. Les cours de 80­82 sont maintenus avec peine de 1810 à octobre 1812.

  La fin du système

Un système aussi fragile ne peut, après l'ébranlement des années 1811 ­ 1813, que s'écrouler rapidement face aux premières grandes difficultés. La campagne de Russie s'est traduite par des pertes considérables de matériel et de numéraire (ne reviennent que deux millions­or sur les 110 millions emmenés) ; si le budget de 1811 présente 40 millions de déficit annoncé, le chiffre se monte pour 1812 à 37,5 plus
 
Une avance au dernier trimestre de 30 millions de la Caisse de service outre les 50 millions constituant son avance ordinaire, soit un total de 117,5 millions. Enfin, le budget prévu (novembre 1812) pour 1813 s'élève à 906 millions de recettes (dont 870 de recettes normales) et 1 028 de dépenses (dont 693 pour la guerre), soit un déficit de 122 millions. Les rcssources des pays occupés sont moindres, la difficulté de lever des impositions à l'intérieur s'accroît, la dépréciation des bons de la Caisse d'amortissement se fait plus rapide.
 
Il faut recourir à des expédients. Il est procédé à la vente de biens communaux contre l'allocation aux communes d'une rente égale au revenu net qu'elles tiraient de leurs biens ­ fonds (Loi du 20 mars 1813) ; mais les opérations se déroulent mal et lentement : les recouvrements atteignent 11,7 millions au 1er octobre, 22, 3 au 1er avril 1814. Sur l'insistance de Napoléon sont émis des bons de la Caissc d amortissement en vue de la vente des biens communaux pour 131 millions ; après leur échéance ils perdent immédiatement de 2 à 4 %.
 
Les événements se précipitent. Le 18 août est sollicité un secours de 15 à 20 millions du domaine extraordinaire pour les quatre derniers mois de 1813. La diminution des recettes (ainsi des douanes) amène à envisager une hausse des taux d'imposition. Tout emprunt est devenu impossible ; le cours de la rente est passé de 74 en août 1813 à 52,75 le 30 octobre. Le 3 novembre, Mollien demande des fonds à Napoléon qui lui accorde (le 11 novembre), 12 ­ 15 millions sur le domaine extraordinaire (en fait 10 le 16 novembre). Des centimes additionnels, au nombre de trente, sont créés sur les impôts directs ; ils doublent le principal de la contribution personnelle et de la partie de la mobilière perçue par voie de rôle. Divers autres impôts sont augmentés. Mais leur rentrée ne s'effectue plus, leur perception s'arrête. Cependant de nouvelles augmentations d'impôts sont décrétées (9 janvier 1814).
 
Pour un budget prévu de 1 176 millions de dépenses et 853 millions de recettes pour 1814, le premier trimestre donne 331 millions de dépenses et 77 millions de recettes. Le 29 mars 1814, le cours de la rente est à 45,25.
 
Viennent les Cent­-Jours.
 
L'arriéré au 1er janvier 1814 est estimé à 593 millions (réduit à 462 millions le 23 décembre 1815). Le budget nouveau de 1814 ramène les dépenses à 827,5 millions et les recettes à 520 millions (dont 291 de contributions directes). Celui de 1815 prévoit 548 millions de dépenses plus 70 millions pour le remboursement de l'arriéré, et 618 millions de recettes (dont 340 venant des contributions directes).
 
Pendant les Cent­Jours on a recours à quelques expédients (15 millions de la Banque de France, souscription d'obligations par les receveurs généraux de l'enregistrement et des domaines, aliénation de rentes appartenant à la Caisse d'amortissement pour 35 millions (mais celle­ci a été supprimée par la Loi du 23 septembre 1814).
 
Le temps qui s'ouvre de la paix est celui d'autres finances.

  En guise de conclusion

Si Napoléon a parfaitement compris qu'une guerre ne pouvait être menée qu'en disposant des moyens financiers adéquats pour atteindre le but proposé, il semble qu'il ait mal réalisé ce qu'impliquait l'interaction des moyens et des fins. Les moyens disponibles conditionnent l'importance, le nombre et la hiérarchie des fins ; les fins recherchées réclament des moyens proportionnés. Ce n'est là qu'une question de choix qui constitue le fondement de l'économie et qui vise à maximiser Ies résultats pour des moyens donnés ou à minimiser les moyens pour des fins donnés.
 
Le soldat revenant à 700 francs, un budget de l'armée de 520 millions en 1812 et de 585 en 1813 doit permettre d'obtenir 740 000 et 835 000 hommes (la Grande Armée a un effectif de 600 000 hommes). C'est là, semble­t­il, toute question de qualité mise à part, le maximum possible compte tenu de la place des dépenses militaires dans les dépenses totales.
 
En fait. de nombreux facteurs militent en faveur d'un Chiffre moins élevé. Il conviendrait d'agir " comme si " les recettes extérieures constituaient une espèce d'aubaine non renouvelable ; il importerait de distinguer les recettes venant des départements anciens français des départements nouveaux de l Empire pour se rendre compte de ce que seraient les recettes ultimes possibles ; il faudrait se rappeler que les individus supportent mal la charge des contributions tant directes qu'indirectes. Ainsi, s'avèrerait­il possible de déterminer le maximum des recettes minimales éventuelles, celui sur lequel on pourra toujours compter quoiqu'il arrive et proportionner sa stratégie en conséquence.
 
En outre, il est nécessaire, en luttant contre des coalitions, d'apprécier aussi exactement que possible les ressources dont elles peuvent disposer. Même si la France est la " grande nation ", il faut bien voir que ses ressources sont inférieures à celles du reste de l'Europe. Une guerre d'usure, longue, ne peut manquer de se retourner contre elle, malgré le génie militaire de Napoléon.
 
Chaque homme a son caractère. L'Empire est à son apogée en 1810 ­ 1811. Un partage de l'Europe continentale peut être réalisé. Une trop grande confiance dans l'aptitude à soumettre les événements à sa volonté ne peut être qu'une erreur. À la longue, le poids des facteurs économiques et financiers ne peut que se faire implacablement sentir.
 
Mais on ne réécrit pas l'Histoire et la conjonction d'un homme, d'une époque et d'une nation.
J. W.
 
Jacques Wolff est professeur de Sciences Économiques à l'Université de Paris I­Panthéon ­ Sorbonne. Il enseigne l'Histoire de la pensée éeonomique et l'Histoire des laits économiques.
 

  Bibliographie

Parmi les oeuvres les plus récentes de l'auteur : Histoire de la pensée économique des origines à nos jours, Éd. Montchreslien, 1911 ; Le financier Ouvrard 1770­-1846, Éd. Tallandier, 1992 ; Psychologie économique, Les cours de droit, 1993 ; Les Perier. La fortune et les pouvoirs, Éd. Economica, 1993 ; Malthus et les malthusiens, Ed. Economica, 1994.
 
 
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