On a souvent négligé d'étudier, voire de prendre au sérieux, les constitutions impériales (1) au nom de l'idée que ces textes n'étaient que l'habillage formel du pouvoir personnel. C'est ainsi que les essais historiques comme les manuels de droit constitutionnel d'aujourd'hui, contrairement à ceux du début du siècle dernier, se limitent, lorsqu'il s'agit de décrire les règles de fonctionnement du gouvernement napoléonien, à des considérations générales ou à de brèves analyses mettant en exergue « l'absolutisme » ou le « césarisme » – parfois accolé du qualificatif « démocratisé » – du régime.
L'Empire fonctionna pourtant avec une constitution et, chez l'empereur comme chez l'ensemble des acteurs, le sentiment qu'elle était, sinon une loi sacrée, au moins un code de conduite contraignant et en tout cas un ensemble de prescriptions que nul ne prenait à la légère. Il nous paraît exagéré de considérer abruptement que « les institutions napoléoniennes n'ont jamais acquis une véritable réalité » (2) et encore plus de penser que la réglementation constitutionnelle était « assez factice » (3). Pour démontrer, presque par l'absurde, que l'État de droit – notion qui n'est pas invariante et n'était donc pas comprise à l'époque comme elle l'est deux siècles plus tard (4) – avait commencé à prendre corps au sommet de l'organisation politique de la France, il n'est qu'à voir comment le chef de l'État et son entourage s'évertuèrent lors des crises auxquelles ils durent faire face à interpréter la constitution, quitte parfois à la triturer, pour faire croire ou se convaincre qu'ils la respectaient. On n'oubliera pas non plus que ce fut en invoquant le texte fondamental et le non-respect par l'empereur de son serment constitutionnel que le Sénat proclama la déchéance en 1814. A défaut d'avoir été l'équivalent de « tables » intangibles et inviolables –ce qu'elles n'ont jamais été lors des grandes secousses, avant comme après l'Empire-, les constitutions contribuèrent au moins à réguler la vie politique en jouant un rôle de garde-fou contre ce que Raymond Aron a sévèrement appelé « les buts irrationnels » de Napoléon (5).
Le pouvoir napoléonien n'était pas exercé arbitrairement, mais en fonction de normes juridiques édictées précédemment. La loi fondamentale du Premier Empire était la fille d'évolutions engagées depuis 1789 : « En étudiant les institutions napoléoniennes, écrivait Jacques Godechot, il ne faut pas perdre de vue que Bonaparte, au début du Consulat, s'est trouvé en présence d'options irréversibles. Les ‘principes de 1789', c'est-à-dire l'égalité de tous devant la loi, l'abolition du régime féodal (au sens où l'entendait la Constituante), le gouvernement constitutionnel et représentatif ne pouvaient plus être abandonnés » (6). Partant, autour de quelques choix d'organisation (concentration de l'exécutif, réorganisation de la représentation nationale, éclatement du législatif), il y eut une vie constitutionnelle sous Napoléon. Elle fut même animée. Connaître l'interprétation, l'application et l'évolution de ces principes en acceptant l'effort de se dégager de la pensée « libérale » -aujourd'hui dominante mais qui ne l'était pas à l'époque- permet de mieux comprendre la marche d'un État napoléonien qui s'inscrit à sa place (mais elle ne saurait lui être refusée) dans la marche vers la « juridicisation » de l'exercice du pouvoir en France.
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C'est en parlant de Napoléon que Germaine de Staël estima que « l'on ne peut arriver à un grand pouvoir qu'en mettant à profit la tendance de son siècle » (7). L'avènement de ce personnage qu'elle admirait au moins autant qu'elle le détestait, intervint bien dans un contexte favorable à ses idées. Selon le mot de Marcel Prélot, qui resserre sans la démentir la maxime staëlienne, Napoléon Bonaparte ne fut « que l'interprète prédestiné des tendances de son époque » (8). Au moment de sa chute et, quels qu'aient été ses succès sur d'autres fronts, le Directoire était un régime en échec dans le domaine institutionnel. Une trop stricte séparation des pouvoirs (cause juridique) avait rendu inévitables les soubresauts alimentés par la lutte pour leur survie des « Thermidoriens » (cause politique). Après chaque renouvellement des conseils, immanquablement, le blocage des institutions engendrait un coup d'État. Après les événements de vendémiaire an IV, qui rendirent possible l'installation du régime directorial, ceux de fructidor an V et floréal an VI ne permirent aucune stabilisation, à l'inverse de ce qu'on appela alors « la révolution de Brumaire », préparée de longue date par Sieyès et exécutée avec Bonaparte. Dans ce contexte, la question de l'organisation constitutionnelle était restée entière depuis 1795, en dépit –ou en raison- du règlement par la force des difficultés. Les vainqueurs de Brumaire estimèrent, comme une large fraction des milieux éclairés, que seule une réforme de l'exécutif permettrait d'en sortir. Ils n'étaient pas les premiers révolutionnaires à voir les choses ainsi. Le statut des organes de gouvernement occupait le coeur des débats depuis les premiers jours de la Révolution et rares étaient ceux qui croyaient possible une stabilisation sans un renforcement de leurs prérogatives.
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Depuis 1789, on avait expérimenté diverses formules si bien que certains auteurs ont pu se demander si la Révolution française ne pourrait se résumer à une « révolution de l'exécutif » (9). Aucune solution n'avait pu survivre au milieu de la tempête : du monarque constitutionnel aux directeurs, en passant par les comités de la Convention. Chaque échec confirmait que la stabilisation devait passer par l'assouplissement de la tutelle absolue du législatif sur l'exécutif, dans une sorte de rééquilibrage du balancier institutionnel. La mise au rancart de la constitution de 1793, l'organisation et la pratique gouvernementales du Comité de Salut public montrent que même les plus avancés avaient fini par se plier à cette exigence fonctionnelle. Avec la constitution directoriale, un grand pas avait été franchi sur le papier et, pour une bonne part, dans les esprits : la suprématie du législatif, un temps caressée par les optimistes, avait succombé sous les coups de boutoir des réalités politiques. « Je ne connais qu'une constitution démocratique, affirmait alors Thibaudeau sans plus de référence à la nature du régime, c'est celle qui offrirait au peuple la liberté, l'égalité et la jouissance paisible de ses droits » (10). Des formules aussi creuses –et Thibaudeau n'était pas le seul à les employer- faisaient fi des subtilités constitutionnelles. Dans les mois qui suivirent, alors que la constitution de l'an III était entrée en vigueur, les publicistes les plus en vogue entrèrent dans le vif du sujet. On vit ainsi Benjamin Constant publier De la force du gouvernement actuel et de la nécessité de s'y rallier (11), tandis que Barrère, dans De la pensée du gouvernement, affirmait que la République ne pouvait s'affermir sans un gouvernement fort (12). Sur un mode plus indirect mais en poussant dans le même sens, Mme de Genlis en appellerait bientôt à l'avènement d'un « nouveau Charlemagne » dans les trois volumes de son conte « historique et moral », Les chevaliers du Cygne ou la Cour de Charlemagne. Une chose était dès ce moment certaine : le modèle anglais d'équilibre des pouvoirs était rejeté comme inadapté à la spécificité française. Bonaparte lui-même l'écrivit à Talleyrand depuis l'Italie, dans une lettre célèbre et fondamentale : « La constitution anglaise n'est qu'une charte de privilèges : c'est un plafond tout en noir mais brodé d'or » (13). Quoique favorable au régime « anglais », mais sentant que l'heure d'y venir n'avait pas encore sonné, le ministre n'avait pas contredit son correspondant.
Malgré les changements mis en oeuvre dans les équilibres constitutionnels, le régime de l'an III engendra une autre difficulté. L'exécutif et le législatif étaient tous deux devenus puissants mais restaient strictement séparés, aucune soupape ne permettant de réduire les conflits pouvant survenir entre eux : les conseils étaient inhabiles à contrôler et, qui plus est, à renverser le Directoire tandis que celui-ci ne disposait d'aucune influence sur la confection de la loi (pas même l'initiative) ni de l'arme de la dissolution. Il ne restait plus que les empiètements de l'un sur les compétences de l'autre (ce qui se produisit souvent), le bras de fer puis le coup de force pour trancher, d'autant que les élites directoriales –en gros, des révolutionnaires modérés- n'étaient pas prêtes à l'alternance politique, qu'elle profite aux monarchistes ou à l'extrême-gauche.
C'est notamment pour lutter contre cette instabilité et résoudre la question de l'alternance -en la rendant impossible- que Sieyès fomenta l'opération de « régénération » qui allait aboutir au coup d'État de Brumaire. Mais de même qu'en 1789, l'ex-abbé n'avait pas « inventé » la théorie de la souveraineté nationale dans Qu'est-ce que le tiers état ? (14), il n'était pas le seul promoteur des idées du « mouvement brumairien ». Son projet des années directoriales s'inscrivait dans le débat sur la recherche d'un gouvernement fort, très vivace au sein des sociétés politiques, administratives ou économiques. Cette réflexion n'était pas complètement étrangère au reste de l'opinion qui voyait dans l'émergence d'un chef l'espoir de mettre fin aux guerres extérieures et aux déchirements intérieurs dont la responsabilité était imputée, à tort ou à raison, aux sautes d'humeur de chambres bavardes et changeantes.
A l'arrivée, la constitution de l'an VIII allait être « une transaction entre les aspirations de Sieyès et des autres brumairiens d'assemblée et une oligarchie parlementaire surtout cooptée et les propres vues de Bonaparte » (15). Cette transaction ne pouvait que tenir compte de cette ambiance politique qui tendait au resserrement et à la « libération » de l'exécutif. Pour les révolutionnaires modérés, monarchistes sans roi, idéologues, mais aussi hommes d'affaires et sans doute une part difficile à évaluer (mais probablement majoritaire) de la population éclairée (16), il n'était pas question d'enterrer la Révolution mais de combattre « l'anarchie » désormais symbolisée par ces néo-jacobins qui s'approchaient du pouvoir grâce à leur maîtrise des processus électoraux. Il ne suffisait certes pas d'une nouvelle constitution pour sauver la République mais « la République n'en avait pas moins besoin d'une nouvelle constitution » (17).
Bonaparte appartenait à ces militants du pouvoir fort, comme nous le rappelle la fameuse lettre précitée à Talleyrand, sorte de premier jet de son projet constitutionnel :
Dans un gouvernement où toutes les autorités émanent de la nation, où le souverain est le peuple, pourquoi classer dans les attributions du pouvoir législatif des choses qui lui sont étrangères ? […] Le pouvoir du gouvernement, dans toute la latitude que je lui donne, devrait être considéré comme le vrai représentant de la nation, lequel devrait gouverner en conséquence de la charte constitutionnelle […]. Il aurait toute la partie de l'administration ou de l'exécution qui est par notre constitution confiée au pouvoir législatif […] [Le] pouvoir législatif, sans rang dans la République, impassible, sans yeux et sans oreilles pour ce qui l'entoure, n'aurait pas d'ambition et ne nous inonderait plus de mille lois de circonstance qui s'annulent toutes seules par leur absurdité, et qui nous constituent une nation sans lois avec trois cents in-folio de lois (18).
Trop compliqué, trop imbus de sa science et, pour tout dire, trop théoricien, Sieyès ne resta pas longtemps l'homme providentiel. Un mois après le coup d'État, il fut relégué à la présidence du Sénat. De ses idées constitutionnelles (19), il resta l'ossature du texte de l'an VIII. Bonaparte l'avait laissé influer sur les sujets secondaires à ses yeux, ce qu'on pourrait appeler trivialement la « tuyauterie » législative. Il avait en revanche imposé ses vues sur les dispositions qui lui confèrerait le pouvoir réel : face à un législatif divisé, le gouvernement serait concentré entre les mains du premier des trois consuls. L'histoire constitutionnelle du régime napoléonien pouvait commencer, sans qu'on puisse, à ce stade, la dissocier de sa filiation révolutionnaire. Le gouvernement pouvait en appeler à la modération, « toujours la compagne de la force et le garant de la durée des institutions sociales […] imprimant un caractère auguste aux gouvernements comme aux nations » (20) . Il n'y avait rien de « contre-révolutionnaire », ni même de « réactionnaire » dans une telle profession de foi.
Au moment de la mise en vigueur du texte de l'an VIII, les trois consuls avaient adressé une proclamation aux Français qui s'achevait par une forte formule : « Citoyens, la Révolution est fixée aux principes qui l'ont commencée. Elle est finie » (21) . Le dernier terme a fait couler beaucoup d'encre et certains ont pu en conclure que la Révolution était terminée, sens que nous donnons aujourd'hui au mot finie. Or, le dictionnaire de l'Académie française de 1798, donne comme définition de ce mot : « En parlant de tableaux, on dit qu'un ouvrage est fini, pour dire qu'il est parfait. On le dit aussi des ouvrages d'esprit […]. Il est aussi adjectif, et signifie qui est limité, borné […]. Il se prend aussi substantivement, surtout dans les arts, en parlant des ouvrages terminés avec soin » (22). On s'aperçoit bien que, dans le langage du temps, fini voulait moins dire terminé que parfait. Il ne s'agissait donc pas de renier la Révolution, mais de reconnaître ses bornes –en latin aussi, finire veut dire borner -, « dans les principes qui l'avaient commencée », ceux de 1789. Ces principes étaient parfaits ou finis. On ne voit pas dès lors pourquoi, sinon pour des raisons pratiques ou, plus probablement, des arrière-pensées idéologiques –pour « annoncer ses couleurs » comme écrivait François Furet-, une grande partie de l'historiographie traditionnelle arrête la Révolution à Brumaire an VIII. Et si l'on veut utiliser une périodisation simplificatrice, après la Constituante, la Législative, la Convention et le Directoire, le Consulat et au moins une partie de l'Empire constituent une quatrième période de la Révolution. (23)
Datée du 13 décembre 1799 (22 frimaire an VIII), la nouvelle constitution entra en vigueur douze jours plus tard. Elle fut approuvée par un plébiscite dont les résultats furent proclamés le 7 février 1800. Ce texte allait rester le socle des institutions françaises pendant quatorze ans, tout en subissant de profonds changements. La première grande réforme, le 4 août 1802 (16 thermidor an X), outre qu'elle accorda à Bonaparte un pouvoir viager et lui permit de désigner son successeur, procéda à une vaste réorganisation du processus électoral, du mode de désignation des membres des chambres et des pouvoirs du Sénat. Le sénatus-consulte du 18 mai 1804 (28 floréal an XII) instaura au sommet de la République un empire héréditaire, « changeant les formes du gouvernement, non la nature du régime » (24). Il y eut encore jusqu'en 1814 une trentaine de sénatus-consultes réformant de près ou de loin la constitution, souvent sur des points de détail, mais aussi parfois sur des questions touchant aux équilibres fondamentaux comme la suppression du Tribunat (19 août 1807) (25) ou l'organisation de la régence (5 février 1813) (26).
Cette organisation constitutionnelle, avant comme après la proclamation de l'Empire, était articulée autour de principes déjà présents sous la plume de Bonaparte dans sa lettre à Talleyrand et désormais affinés. Le pouvoir de gouvernement était exercé par un organe resserré (l'empereur seul) qui agissait dans son domaine de compétences, élargi au fur et à mesure des réformes, sans autre contrôle que celui de la nation dont il était un représentant et ayant à sa disposition une administration hiérarchiquement soumise. La confection des lois était du ressort de deux chambres (Corps législatif et Tribunat) élues grâce au système des listes de confiance puis des collèges électoraux et qui n'intervenaient quasiment pas dans les affaires exécutives : « Le gouvernement n'est plus, comme jadis, une émanation directe du corps législatif ; il n'a plus avec lui que des rapports éloignés », se réjouissait Napoléon (27). Enfin, un Sénat conservateur – au sens de « conservateur de la constitution » – servait d'arbitre constitutionnel et, après l'an X, disposa de larges prérogatives relevant autant du pouvoir constituant dérivé (28) que d'un pouvoir « supra-législatif » en cas de besoin. Le gouvernement constituait le coeur et le moteur de ce système : « Le grand ordre qui régit le monde tout entier doit gouverner chaque partie du monde, déclara Napoléon au Conseil d'État ; le gouvernement est au centre des sociétés comme le soleil : les diverses institutions doivent parcourir autour de lui leur orbite, sans s'écarter jamais. Il faut que le gouvernement règle les combinaisons de chacune d'elles de manière qu'elles concourent toutes à l'harmonie générale. Dans le système du monde, rien n'est laissé au hasard ; dans le système des sociétés, rien ne doit dépendre des caprices des individus » (29).
Thierry Lentz. Nouvelle histoire du Premier Empire (volume 3 : La France et l'Europe de Napoléon 1804-1814). Fayard, 2007.
Ces extraits sont communiqués avec l'aimable autorisation des Editions Fayard.