La politique extérieure de Napoléon III

Au lycée
IIe République / 2nd Empire
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« L’Empire, c’est la paix » avait déclaré le futur empereur à Bordeaux, le 9 octobre 1852. Cette phrase (sortie du contexte d’un discours plus vaste) lui a été beaucoup reprochée. S’il est vrai que les armées du Second Empire ont combattu un peu partout dans le monde sous le règne de Napoléon III, cela ne signifie pas que le neveu a voulu singer l’oncle et faire moisson de gloire militaire. Le plus souvent, la guerre fut vraiment pour lui un moyen de politique étrangère. Derrière les campagnes et les batailles, il y avait des projets qui n’étaient pas, en principe, de conquêtes. Napoléon III ne rêva jamais de dominer l’Europe par la force et d’y chevaucher à la tête de ses régiments. Ne se considérant pas comme un chef de guerre, il ne prit la tête des armées que parce que sa conception du métier d’empereur et son nom le lui imposaient. Les principes de sa politique extérieure furent en revanche contradictoires. Dans ce domaine aussi, faute d’une vraie synthèse de ses aspirations, Napoléon III connut l’échec. Généreux et visionnaire dans les principes, il se préoccupa peu des instruments classiques de la politique étrangère. Il ne fit pas confiance au personnel spécialisé pour la mise en œuvre de sa politique. Enfin, il ne dota pas son Empire d’une armée assez forte pour faire face aux circonstances.

En politique étrangère. Napoléon III évolua aussi en conspirateur. Il tenait souvent ses ministres à l’écart de sa réflexion et dévoilait ses projets au dernier moment. Cela lui valut des conflits avec les ambassadeurs ou les fonctionnaires des ministères. Les titulaires du prestigieux portefeuille, qu’il s’agisse de Drouyn de Lhuys (1852 puis 1862), Walewski (1855), Moustier (1866), La Valette (1868), La Tour d’Auvergne (1869 et 1870), Daru (1870) ou Gramont ( 1870), ne furent, la plupart du temps, que des exécutants. Le résultat de cette politique personnelle, définie sans concertation, fut brillant jusqu’en 1860, déclinant dans les années qui suivirent, catastrophique en 1870. Entre-temps, l’Empereur malade avait perdu ses facultés de méditation, de recul et de résistance à un entourage qui, Eugénie en tête, pratiquait encore une politique d’intérêts dynastiques d’une autre époque.

I – Les stratégies
1 – L’alliance anglaise
2 – Les nationalités
3 – L’expansion coloniale
II – La fin de l’Europe de 1815
1 – La guerre de Crimée
2 – La France arbitre
III – L’Italie, le rêve inachevé
1 – Diplomatie secrète
2 – Une campagne pour rien
IV – Le déclin
1 – L’expédition mexicaine
2 – Napoléon III défenseur de l’Europe de 1815
3 – La « politique des pourboires »

La politique extérieure de Napoléon III
Le Congrès de Paris, du 25 février au 30 mars 1856, par Édouard-Louis Dubuffé, 1856
© RMN/Grand-Palais, musée de château de Versailles (site https://art.rmngp.fr)

I – Les stratégies

La politique étrangère de Napoléon III s’articula autour de trois idées : mettre fin à l’organisation de l’Europe issue des traités de 1815, promouvoir le principe des nationalités et poursuivre l’expansion coloniale française.

1 – L’alliance anglaise

Depuis Waterloo, aucune guerre n’avait opposé les États européens. Plus de cinquante années de paix avaient affermi l’organisation du continent marquée par l’abaissement du rôle de la France et la mise sous l’éteignoir des nationalités par les puissances qui avaient vaincu Napoléon Ier. L’anglophile Louis-Philippe avait initié des changements d’alliances, mais la révolution de 1848 n’avait pas permis d’aboutir à une refonte du système européen. Héritier des Bonaparte, Napoléon III se sentait presque « personnellement » engagé dans la destruction des équilibres imposés par le Congrès de Vienne et maintenu de toutes ses forces par Metternich. Pour disloquer l’association des vieilles monarchies, il ne pouvait affronter directement les puissances et, de toute façon, ne tenait pas à le faire sur le terrain militaire.

Napoléon III s’appuya sur le rapprochement de la France et de l’Angleterre. Cette puissance s’était assez peu préoccupée du continent depuis 1815. Plus libérale, elle n’avait pourtant guère d’intérêts politiques au statu quo. Londres ne se montra pas hostile à une alliance avec un Empire qui maintenait l’ordre dans cette France remuante et n’avait aucune revendication territoriale. Jusqu’à la fin des années 1850, l’alliance franco-anglaise fonctionna bien. Elle permit à Napoléon III de désenclaver son pays et d’en faire l’arbitre du continent. Albion ne pouvait pas en tolérer plus, malgré l’amitié entre la reine Victoria et la famille impériale. Les relations d’État se relâchèrent après l’attentat d’Orsini. L’action des Italiens avait été préparée à Londres. Dans son raidissement de l’hiver 1858, le gouvernement impérial avait autorisé les journaux à critiquer l’allié d’outre-Manche. L’acquittement par un jury anglais d’un complice français d’Orsini avait achevé de créer le malentendu. Plus tard, les relations entre les deux pays devinrent presque hostiles après que l’Empereur eut sollicité des compensations territoriales pour monnayer sa neutralité dans le conflit austro-prussien de 1866. Ainsi, en 1870, l’Angleterre resta neutre.

2 – Les nationalités

Dans ses écrits d’avant 1848, Louis-Napoléon avait développé le principe des nationalités en le déduisant de la pensée supposée de Napoléon Ier, celle qu’exposait le Mémorial de Sainte-Hélène. Dans l’ouvrage travaillé avec Las Cases, le proscrit s’était présenté comme le défenseur des peuples contre les rois, en Italie, en Pologne et même en Espagne ( !).

Napoléon III se fit — mais lui, a priori — le champion des nationalités en Europe, voire en Amérique centrale. Les nations étaient pour lui des communautés un peu floues réunies par « la configuration géographique et la conformité d’idées qui nait d’intérêts et de souvenirs communs ». Son rêve était une confédération pacifique où la France évoluerait au milieu de « blocs » nationaux scandinave, allemand, balkanique, ibérique, autrichien de l’Europe danubienne et, bien sûr, italien. Un tel projet provoquait un renversement d’alliance en politique intérieure. Les conservateurs, soutiens habituels du régime, étaient des adversaires du principe des nationalités. A l’inverse, les républicains vibraient à l’idée de la création d’un royaume d’Italie ou de l’émancipation de la Pologne.

Au rétablissement de l’Empire, cette vision généreuse n’était défendue par aucun grand État européen. Le Vieux Continent s’organisait en trois groupes principaux : les monarchies autoritaires comme la Prusse, l’Autriche et la Russie, les monarchies à tendances libérales comme la France et l’Angleterre, les régions où la fermentation nationaliste se développait contre la domination des Turcs et de l’Autriche (Balkans et Italie). Jusqu’en 1866, et son écrasement par la Prusse, l’Autriche était au centre du système, malgré ses déboires italiens. Elle était la puissance qui avait le plus intérêt au maintien de l’Europe de Vienne, en raison de l’immensité de ses territoires et de l’hétérogénéité de ses populations, par crainte aussi de l’unification allemande autour de la Prusse militariste. A l’Est, l’immense Russie de l’autocrate Nicolas Ier rêvait de puissance et d’expansion territoriale aux dépens de la Turquie, qualifiée à Saint-Pétersbourg « d’homme malade de l’Europe ».

Dans cette situation complexe, Napoléon III voulut réaliser deux projets et s’appuya sur deux stratégies. Redonner un rôle à la France entraîna le conflit contre la Russie et l’alliance anglaise. Favoriser les nationalités permit d’amorcer l’unification de l’Italie contre l’Autriche et l’entraîna à laisser la Prusse travailler en Allemagne puis à écraser Vienne. Plus tard, dépourvu du soutien de l’Angleterre, ne pouvant espérer l’appui ni de l’Autriche, ni de la Russie, il voulut, au nom du rôle de la France, s’opposer aux menées prussiennes, en Espagne et ailleurs. Le choc frontal entre les deux puissances militaires permit au principe des nationalités de recevoir sa plus menaçante application avec la création de l’Empire allemand. Il réduisit à néant soixante ans de diplomatie patiente pour rendre à la France une place dans l’Europe. La générosité dogmatique de Napoléon III ne pouvait accoucher d’une diplomatie réaliste et prévisionnelle.

3 – L’expansion coloniale

Louis-Philippe — qui ne voulait pas mécontenter l’Angleterre et même s’il poursuivit, en Algérie, la politique engagée par Charles X quelques mois avant sa chute — n’avait pas souhaité le développement de la présence française hors d’Europe. Telle n’était pas la conception de Napoléon III. La France avait, selon lui, une mission civilisatrice. Il voulut appliquer ce principe, tant en Afrique qu’en Asie, traçant ainsi les grandes lignes de la politique qui serait suivie par la IIIe République. L’intérêt économique n’était pas absent de ses préoccupations : il y avait dans ces terres lointaines des matières premières qui soutiendraient le développement de l’industrie de la métropole.

Napoléon III poursuivit l’intégration des Antilles et de la Réunion. Il conforta la colonisation de l’Algérie, sur le modèle classique de la domination du militaire sur le civil. Il favorisa les premières étapes de la colonisation de l’Afrique Noire (avec Faidherbe, au Sénégal, par exemple). Il intervint au Moyen-Orient où le protectorat français s’affirma, sur fond de défense des intérêts chrétiens. Il obtint le percement du Canal de Suez tant pour aider l’économie égyptienne que pour diversifier la route des Indes et de l’Asie. C’est sous le règne de Napoléon III que les Français s’installèrent près de Djibouti, en Nouvelle-Calédonie, à Madagascar. Ils guerroyèrent avec la Chine (pillage de Pékin, en 1860) et occupèrent l’Indochine.

II – La fin de l’Europe de 1815

Il fallait une crise grave pour ébranler l’Europe de 1815 et pour que naissent de nouveaux équilibres. Napoléon III ne tenta donc pas d’éviter la guerre de Crimée contre la Russie, alors même que les intérêts directs de la France n’étaient pas en cause. Il accepta de suivre l’Angleterre sur la voie du conflit — et plus tard de prendre la direction des opérations — pour que les vaincus de Waterloo retrouvent une légitimité sur le continent.

1 – La guerre de Crimée

Dès l’avènement de Napoléon III, la tension monta entre la France et l’Angleterre, d’une part, et la Russie, d’autre part. Nicolas Ier — bien que favorable au coup d’État de 1851 — avait accueilli avec dédain le retour sur le trône d’un Bonaparte. Il menait, par ailleurs, une politique d’hostilité vis-à-vis de la Turquie. Français et Anglais avaient quelques prétextes pour souhaiter en découdre avec l’autocrate de Saint-Pétersbourg.

Pour Napoléon III (qui, au fond, ne souhaitait pas la guerre et pensait que les équilibres européens pourraient être modifiés pacifiquement), l’affaire des Lieux Saints fut une occasion de tester les positions de l’Europe par rapport à son régime. Invoquant un droit datant de François Ier, il entendait rester le protecteur exclusif des chrétiens d’Orient et des hauts lieux du christianisme en Palestine. De leur côté, les orthodoxes, invoquant des autorisations ottomanes, avaient la même ambition. Malgré le double jeu du Sultan, un début d’apaisement de la crise franco-russe se fit rapidement sentir. Napoléon III décida néanmoins de continuer à soutenir le cabinet anglais qui voulait éviter la dislocation de l’Empire ottoman et empêcher les Russes d’avoir accès à la Méditerranée et à la route des Indes.

Confortée par l’attitude des deux puissances occidentales (dont les flottes croisaient dans les Dardanelles), la Turquie déclara la guerre à la Russie, en novembre 1853. L’Empereur des Français proposa sa médiation mais ne reçut qu’une réponse menaçante de Nicolas Ier : « La Russie saura se montrer en 1854 ce qu’elle fut en 1812 ». Napoléon III signa un traité anglo-franco-turc et, avec Londres, déclara la guerre à la Russie (27 mars 1854). Un corps expéditionnaire (30 000 Français et 21 000 Anglais) prit la direction des Balkans. L’Autriche tenta de profiter de la situation et de mettre la main sur des territoires russes en Roumanie. La Prusse lui fit savoir qu’elle irait jusqu’à la guerre pour l’empêcher d’agir. Avant même le premier coup de fusil, l’Europe de 1815 s’était disloquée.

Quelques escarmouches roumaines ne permirent pas aux belligérants de régler leur différend. Anglais et Français décidèrent d’attaquer la Russie par la mer, à Sébastopol. Le siège de cette ville dura près d’un an. On s’entretua sans grands résultats jusqu’à l’offensive décisive commandée par Pélissier. La mort de Nicolas Ier avait refroidi l’ardeur russe. Le nouveau tsar, Alexandre II, accepta de négocier. Un protocole de paix fut signé à Vienne, le 1″ février 1856. 95000 Français (dont les deux tiers de maladie) avaient péri au cours de la guerre.

2 – La France arbitre

Du 26 février au 16 avril 1856 se tint le Congrès de Paris, regroupant, sous la présidence de Walewski, la France, l’Angleterre, l’Autriche, la Russie et le Piémont-Sardaigne. Il confirma le retour de la France dans le concert européen. Les accords qui résultèrent de cette négociation (indépendance des principautés roumaines, intégrité de la Turquie en échange d’une égalité de traitement entre les chrétiens et les musulmans, liberté de navigation sur le Danube, neutralisation de la mer Noire) permirent par la suite à Napoléon III d’être actif dans les Balkans, envoyant des « instructeurs » militaires en Serbie et au Monténégro, soutenant la création du royaume de Roumanie et l’avènement du roi Carol. Il se tourna même vers l’Espagne et fit savoir que la France soutiendrait les efforts réformistes de ce pays. Il tendit la main à la Russie (comme son oncle l’avait fait après Friedland) mais — au nom du principe des nationalités — fit marche arrière au moment de la crise polonaise de 1863.

Par sa modération et son comportement chevaleresque à l’égard des vaincus, l’absence de revendications territoriales, l’alliance avec Londres et un exercice raisonnable du principe des nationalités, Napoléon III avait rétabli la France en Europe. La fin des années 1850 s’annonçait grandiose et paisible pour le régime impérial. La poussée des républicains à l’intérieur et l’attentat d’Orsini allaient bouleverser les projets de l’Empereur. Il allait aussi trouver l’occasion de poursuivre son rêve de jeunesse : l’unification et l’indépendance de l’Italie.

III – L’Italie : le rêve inachevé

Napoléon III n’avait jamais abandonné son « rêve italien ». Au Congrès de Paris, il avait réussi, au grand désappointement de l’Autriche, à faire évoquer le sujet, sans toutefois qu’une solution soit trouvée. Après l’attentat d’Orsini, l’Empereur se sentit prêt à tenir la vieille promesse, publiquement renouvelée en 1848, d’aider les indépendantistes italiens. Le régime se sentait suffisamment fort pour inquiéter les catholiques français qui voyaient dans un statu quo une garantie de la préservation du pouvoir temporel du pape.

1 – Diplomatie secrète

S’il est un moment où la diplomatie personnelle et secrète de Napoléon III fut une réalité, c’est bien dans la préparation de la guerre d’Italie. Déjà, le souverain avait donné quelques signes lors du procès d’Orsini. Il avait laissé l’avocat républicain du terroriste lire à l’audience les lettres que son client lui adressait et en avait autorisé la publication au Moniteur. Il avait même été envisagé de grâcier Orsini, ce que le nombre des victimes de l’attentat n’avait pas rendu possible.

Le 21 juillet 1858, prenant les eaux à Plombières, Napoléon III reçut secrètement (sans en avoir averti le ministre des Affaires étrangères) le ministre piémontais Cavour. Ensemble, les deux hommes définirent le cadre d’une intervention française en Italie. Selon Cavour, l’Empereur lui promit 200 000 hommes pour soutenir la création d’une confédération de quatre Etats italiens présidée par le pape et comprenant la Haute-Italie (pour le roi Victor-Emmanuel de Piémont-Sardaigne), l’Italie centrale (dont Napoléon-Jérôme espérait la couronne), les États pontificaux (pour le pape) et le royaume de Naples (pour un Murât). En échange de son intervention (qui devait faire suite à des émeutes à Parme et Modène, terres placées sous l’autorité des Autrichiens), la France recevrait Nice et la Savoie. Napoléon III dissimula longtemps ses accords secrets avec Cavour, y compris à son ministre Walewski. En voyage à Cherbourg, il déclara même : « On voudrait faire croire que j’ai des intentions hostiles envers l’Autriche. Rien de plus faux ! Sans doute, le Piémont m’est sympathique ; sans doute, j’aime l’Italie, et je continuerai toujours à prouver aux Italiens mes sympathies, mais dans certaines limites et pas au point de compromettre la paix. » Pourtant, lors de la cérémonie des vœux de 1859, l’Empereur interpella l’ambassadeur d’Autriche en regrettant « que les rapports entre les deux pays ne soient pas aussi bons qu’autrefois ». Le 26 janvier, un traité franco-piémontais en bonne et due forme, mais gardé secret, fut signé, à Turin, par Napoléon-Jérôme, au nom de son cousin. Le prince en profita pour célébrer son mariage avec Clothilde de Savoie.

La tension entre la France et l’Autriche, attisée par les provocations du gouvernement de Cavour, fit entrer la Russie dans les opérations diplomatiques. Peut-être prévenue des intentions de l’Empereur par Napoléon-Jérôme qui fit le voyage de Varsovie pour rencontrer le tsar, elle proposa un congrès européen pour régler le problème italien. Devenu hésitant, Napoléon III était sur le point d’accepter lorsque l’Autriche adressa (par son rigide chancelier Buol) un ultimatum au Piémont-Sardaigne : Victor-Emmanuel devait démobiliser son armée, sous peine d’être attaqué. Cavour rejeta l’ultimatum et, le 27 avril 1859, l’armée autrichienne franchit la frontière. Napoléon III fit sur-le-champ savoir qu’il respecterait le traité d’alliance du 26 janvier.

2 – Une campagne pour rien

Le 3 mai 1859, la France déclara la guerre à l’Autriche. Alors que son entourage l’avait dissuadé de se rendre en Crimée, Napoléon décida, cette fois, de prendre le commandement d’une armée de 100000 hommes. Les opérations furent lentes à débuter. Les Autrichiens craignaient les vainqueurs de Sébastopol et ces derniers mirent beaucoup de temps à arriver sur le théâtre des combats. De vraies batailles eurent enfin lieu, à Magenta (4 juin) et, surtout, Solférino (24 juin). Bien que vigoureux, ces deux chocs ne furent pas aussi meurtriers que ceux de Sébastopol (environ 3 000 Français tués). Napoléon III fut néanmoins profondément marqué par la vue de ce sang et de ces vies fauchées à cause de sa politique. On a souvent dit que c’est cette compassion qui lui fit renoncer à poursuivre les combats. C’est exagéré. La tristesse de l’Empereur à la vue des champs de bataille au crépuscule (qui lui fit par la suite encourager la création de la Croix-Rouge d’Henri Dunant) ne fut pas le seul argument qui le contraignit à rencontrer François-Joseph d’Autriche et à convenir avec lui des modalités de règlement du conflit par l’armistice de Villafranca (8 juillet 1859). Les succès français commençaient, en effet, à irriter l’Europe anglo-saxonne. On parlait de mobilisation prussienne, d’alliance entre Vienne et Berlin, d’invasion du territoire français par 200000 hommes prenant à revers l’armée d’Italie et bousculant sans difficulté les quelques divisions de conscrits cantonnées en Lorraine et en Alsace. En Angleterre, l’opinion commençait à se retourner : le neveu de Napoléon n’avait-il pas, lui aussi, grand appétit ? La Russie conseillait la modération à son vainqueur des années précédentes et ne respectait pas l’engagement secret d’exercer une pression militaire sur les arrières prussiens. En France, l’opinion catholique s’impatientait devant cette guerre qui menaçait la papauté. Les conservateurs reprochaient au gouvernement de mener une guerre « révolutionnaire » qui ne pouvait que profiter aux républicains. Toutes les conditions étaient donc réunies pour que Napoléon III, sans prévenir Victor-Emmanuel et Cavour, se sente autorisé à signer des préliminaires de paix qui prévoyaient une confédération italienne de sept États (dont certains dominés par l’Autriche). Atterré, Cavour démissionna, Victor-Emmanuel fit connaître sa colère et sa déception. Napoléon-Jérôme montra son dépit. Rien ne put fléchir Napoléon III qui rentra à Paris sans avoir achevé son rêve de jeunesse. La marche à l’unité italienne allait se poursuivre sans lui, mais toujours avec son soutien.

Le 14 août 1859, le régime célébra le retour victorieux de son souverain à la tête de son armée. Une gigantesque parade traversa Paris sous les vivats de la foule. L’Empire était à son apogée. Le déclin pouvait donc commencer.

La reculade de 1859 ne mit pas fin aux désirs personnels de Napoléon III de jouer un rôle déterminant dans la péninsule. En sous-main, il continua à encourager Victor-Emmanuel dans sa marche vers l’unité italienne. Il le laissa annexer de fait les petits duchés du Nord, reconnut le royaume d’Italie, proclamé le 18 février 1861, autorisa les troupes de Garibaldi à traverser les États pontificaux et ordonna le départ des troupes françaises de Rome (1864). Il obtint finalement le retour à la France de Nice et de la Savoie. Hélas, poussé par les catholiques français, il envoya une division française défendre Rome contre les Garibaldiens, en 1867. À Mentana, ces derniers furent défaits alors que Rouher proclamait devant le Corps législatif que jamais l’Italie n’entrerait dans Rome. En 1870, alors que Napoléon III avait tant besoin d’alliés, Victor-Emmanuel, sans doute la mort dans l’âme, refusa son soutien à la France, n’envoyant que quelques partisans (dont Garibaldi !) et profitant du départ de la division française pour occuper sa nouvelle capitale, le 20 septembre 1870.

IV – Le déclin

Autant l’Europe pouvait accepter, à la rigueur, une modification de ses équilibres, autant il lui était difficile d’accepter cette dérive au seul profit de la France. Celle-ci continua à arbitrer certains conflits et à asseoir son influence pendant quelques années. Mais la porte avait été ouverte à d’autres ambitions et à d’autres projets qui, s’appuyant sur le principe des nationalités, aboutirent à isoler Napoléon III et à le laisser seul face à la puissance montante, la Prusse.

Il dût d’abord constater que l’alliance anglaise se distendait. Il se froissa à nouveau avec la Russie au sujet de la Pologne. Il se lança dans l’expédition mexicaine, vaine pour la France et inquiétante pour les autres États américains. Il voulut s’immiscer dans les affaires des États-Unis en offrant sa médiation lors de la guerre de Sécession ; Abraham Lincoln la jugea « inamicale ». Surtout, il s’aliéna définitivement l’Autriche lors de sa guerre avec la Prusse : sa neutralité fut un calcul à court terme et son double jeu une faute majeure.

1 – L’expédition mexicaine

L’idée de départ de l’intervention combinée des forces françaises, espagnoles et anglaises en Amérique centrale n’était pas mauvaise. Napoléon III avait toujours caressé l’ambition de créer un pôle économique dans cette région du monde capable d’alimenter l’Europe en matières premières et de stimuler son commerce. À Ham, il avait étudié la question et avait préconisé le percement d’un canal reliant l’Atlantique au Pacifique. Pour concrétiser ce projet moderne et réaliste, l’Empereur pensa que l’anarchie régnant au Mexique pourrait lui permettre de poser le pied sur le continent. Le dictateur local, Juarez, refusait de payer les dettes de son pays, notamment les fonds avancés par le banquier franco-suisse Jecker. L’expédition combinée débarqua à Vera Cruz, en 1861. Un an plus tard, les Espagnols et les Anglais quittèrent le Mexique, laissant les Français seuls face à Juarez et son armée en guenilles. Napoléon III pensa que l’occasion était belle d’installer une monarchie puissante en Amérique, capable de contrecarrer la domination des États-Unis, absorbés par la guerre de Sécession.

Battu à Puebla, le corps français, sans cesse renforcé, parvint à prendre Mexico, en mai 1863. Napoléon III décida — non sans que l’impératrice ait activement soutenu cette solution — de créer un empire catholique en Amérique centrale. Maximilien d’Autriche, frère de François-Joseph, accepta la couronne, sorte de compensation offerte à Vienne pour la perte de la Lombardie après Solférino. Mais, Juarez ne désarmant pas et les États-Unis, sortis de leur guerre civile, devenant menaçants, les troupes françaises ré-embarquèrent en 1867. Maximilien fut vaincu par les insurgés, fait prisonnier et fusillé (juin 1867).

L’expédition mexicaine avait un peu plus séparé la France et l’Angleterre, terni l’image du régime et affaibli l’armée française.

2 – Napoléon III défenseur de l’Europe de 1815

En bonne logique, Napoléon III ne put s’opposer aux tendances unificatrices des nations germaniques autour de la Prusse. N’était-ce pas une des conséquences du principe des nationalités ? Par ailleurs, la complexité de sa politique étrangère — « ses idées se multiplient comme des lapins dans une garenne », disait le premier ministre anglais Palmerston — avait anéanti les bénéfices des succès des années 1850. La France était placée sous surveillance par ses alliés comme par ses ennemis potentiels. L’armée française passait, à tort, pour une des meilleures du continent, même si l’échec mexicain avait atteint cette réputation. Chaque mouvement de Napoléon III pouvait être interprété par les chancelleries comme une résurgence de la politique d’agrandissement territorial du Premier Empire. Dans ce contexte devenu défavorable — notamment à cause de la diplomatie secrète de l’Empereur — éclata la crise de 1866 entre la Prusse et l’Autriche. En croyant jouer finement, Napoléon III prépara sa propre chute, quatre ans plus tard.

Les Autrichiens voyaient sans plaisir les petits États d’Allemagne se grouper autour du roi de Prusse, Guillaume Ier, et de son nouveau chancelier Bismarck, « le Cavour allemand ». Certes, ils avaient participé avec les Prussiens à l’écrasement des petits duchés danois en rébellion mais aucun accord durable n’avait pu en sortir. A cette occasion, Napoléon III s’était encore un peu plus coupé de l’Angleterre en refusant d’agir pour empêcher l’intervention extérieure. Lors d’une entrevue secrète avec Bismarck (octobre 1865), l’Empereur avait laissé entendre que la France n’interviendrait pas dans un conflit austro-prussien. En réalité, Napoléon III pensait qu’une telle guerre serait longue : on pourrait aviser en cas de besoin. La puissance prussienne le prit de cours. En trois semaines de campagne, l’armée de Guillaume Ier écrasa celle de François-Joseph, notamment lors de la bataille de Sadowa (juillet 1866).

Surpris et déçu, Napoléon III ne pouvait, pour arrêter l’expansion prussienne, que devenir le défenseur du statu quo et, dans une certaine mesure, de l’Europe de 1815. Son ministre Drouyn de Lhuys lui proposa de dépasser cette contradiction en massant de façon décidée des troupes à la frontière et en signifiant à Bismarck que rien ne se ferait sans l’accord de la France. Napoléon III choisit une autre option : la « politique des pourboires ».

3 – La « politique des pourboires »

Napoléon III voulut monnayer sa neutralité. Il obtint d’abord, lors de la paix de Prague (août 1866), que la Vénétie (via la France qui en ferait cadeau) soit donnée à l’Italie. Puis, l’ambassadeur de France à Berlin, Benedetti, fut chargé de suggérer d’autres compensations : frontière de 1814 et rive gauche du Rhin. Bismarck refusa d’accorder ces « pourboires ». L’affaire étant devenue publique, Napoléon III s’en tira en remplaçant Drouyn de Lhuys par Rouher. A peine nommé, celui-ci adressa pourtant de nouvelles demandes à Berlin : la France se contenterait du Luxembourg et de la Belgique. Habilement, Bismarck répondit qu’il lui fallait réfléchir. Pendant ce répit, il signa toute une série d’accords secrets avec les États du Sud de l’Allemagne, augmentant encore les avantages obtenus à Prague (comme la création autour de la Prusse d’une confédération de l’Allemagne du Nord). Ne voyant rien venir, la France fit savoir qu’elle se contenterait désormais du Luxembourg. Elle était même prête à l’acheter au roi des Pays-Bas. Bismarck fit savoir qu’il s’opposerait par tous les moyens à ce projet et accepta l’internationalisation du grand-duché. La politique des pourboires tourna au ridicule pour Napoléon III. De plus, ses négociateurs avaient laissé des traces écrites de ses prétentions. En 1870, Bismarck les fit connaître à Londres, ce qui ôta toute envie à l’Angleterre de voler au secours de son allié français.

Malgré la présence de toute l’Europe des souverains à l’Exposition universelle de Paris (1867), la politique étrangère de Napoléon III se solda par un échec, avant de sombrer dans la débâcle de 1870. Alors que les premières années avaient été habiles, voire glorieuses, le mélange impossible de principes hautement stratégiques et de théories généreuses, allié à des pratiques de diplomatie personnelle et secrète, ne permettent pas de dégager une ligne politique précise. L’échec final n’autorise pas non plus à conclure à la réussite de l’œuvre extérieure du Second Empire.

Auteur : Thierry Lentz, historien et directeur de la Fondation Napoléon, extrait de Napoléon III, Que Sais-Je ?, 1995

► Lire « La guerre de 1870 et la chute de Napoléon III« , par Thierry Lentz

Consulter la chronologie du règne de Napoléon III

mise en ligne février 2020

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