Les hommes et leurs missions
Chercher à comprendre le fonctionnement d'une préfecture impériale, c'est étudier les origines de notre système administratif actuel, c'est considérer les conséquences de la centralisation et de l'autocratie napoléonienne, c'est aussi apprendre comment la population accueillit le système napoléonien et pourquoi en 1814, cette même population acclama le retour des Bourbons. Les préfets du département de la Somme n'échappent pas à cette règle : chargés d'appliquer la politique du gouvernement, ces hommes se trouvaient être la clef de voûte de la centralisation dans les départements.
Saisir une individualité est important. La centralisation napoléonienne repose sur le principe que les décisions gouvernementales sont répercutées dans tous les départements de la même façon. Chaptal explique en l'an VIII que « le préfet, essentiellement occupé de l'exécution, transmet les ordres au sous-préfet ; celui-ci aux maires des villes, bourgs et villages, de manière que la chaîne d'exécution descende sans interruption du ministre à l'administré, et transmet la loi et les ordres du gouvernement jusqu'aux dernières ramifications de l'ordre social avec la rapidité du fluide électrique ». Or, il ne faut pas perdre de vue que ces mêmes décisions ne sont jamais si strictes et si précises qu'elles ne puissent être différemment interprétées. Par ailleurs, la question de l'interprétation peut se révéler être un choix délibéré : il existe différentes façons de s'opposer à une loi ou à un décret tout en faisant mine de l'appliquer. C'est toute la question de l'indépendance de l'administrateur vis-à-vis des ministres et du gouvernement, d'où la très grande importance du choix des hommes pour administrer un département.
Les préfets étaient dotés de pouvoirs aussi étendus que peu définis. Napoléon déclarera plus tard, à Sainte-Hélène, qu'ils « étaient eux-mêmes des empereurs au petit pied ». Le recrutement ne fut guère partisan : « le Premier Consul recherche dans toutes les parties les hommes réputés honnêtes et capables, n'excluant que les hommes violents […]. Il appela aux préfectures, qui étaient des places importantes et bien rétribuées, car les préfets devaient recevoir douze, quinze et jusqu'à vingt-quatre mille francs d'appointements, […] des personnages qui avaient figuré honorablement dans les grandes assemblées politiques ».
Nommé préfet de la Somme en pluviôse an VIII, quelques mois après le coup d'État du 18 Brumaire, Nicolas-Marie Quinette s'installa rue des Rabuissons, dans les locaux de l'ancien hôtel de l'intendance de Picardie. Ses origines familiales restent fort mal connues. Il naît à Paris le 17 septembre 1762, de jean Quinette et de Marie Henriette-Petronille Calais. Après ses études de droit, il est reçu avocat au Parlement de Paris, puis exerce avant 1789 comme notaire à Soissons. Pour lui, la Révolution constitue un véritable tremplin. Nommé administrateur de l'Aisne en 1791, avant d'être élu député de ce département à la Législative, il s'y range parmi les personnalités aux idées les plus avancées. Ainsi, il se prononce pour la confiscation des biens d'émigrés et est l'un des membres de la commission chargée de surveiller les ministres en place après la journée du 10 août 1792. Il est ensuite envoyé en mission près de l'armée du général La Fayette. Ses positions facilitent sa réélection, comme député du Nord, à la Convention. Il y vote la mort du roi. Envoyé par le Comité de Salut public pour mettre Dumouriez en état d'arrestation, il est livré par celui-ci aux Autrichiens le 1er avril 1793 et reste en captivité à la forteresse de Spielberg (à Brünn, auj. Brno, Tchéquie), jusqu'au 25 décembre 1795. C'est à cette date qu'il est échangé, avec d'autres collègues, contre la fille de Louis XVI. Élu au Conseil des Cinq-Cents, il en devient quelque temps le Président, avant d'en sortir en mai 1797. Du 4 messidor an VII au 18 brumaire an VIII, il est ministre de l'Intérieur, avant d'être remplacé, sur ordre du Premier Consul, par Laplace puis par Lucien Bonaparte. Nommé préfet de la Somme, il en dirige pendant dix ans l'administration, organisant entre autre la venue des ministres étrangers à la signature de la Paix d'Amiens (25-27 mars 1802), appliquant les instructions données par le ministre de l'Intérieur à tous les préfets : « assurer la prospérité des citoyens et la tranquillité publique ».
Parmi les nombreuses missions attribuées aux préfets, une phrase de Lucien Bonaparte, alors ministre de l'Intérieur, résumait l'ensemble : « Votre premier soin doit être de détruire sans retour, dans votre département, l'influence des événements qui nous ont trop longtemps dominés. Faites que les passions haineuses cessent, que les ressentiments s'éteignent, que les souvenirs douloureux s effacent. Accueillez tous les Français quel que soit le parti auquel ils ont appartenu. […] Ralliez tous les coeurs dans un sentiment commun, l‘amour de la patrie ; dirigez les volontés vers un but unique, le bonheur de tous ; qu'à votre voix l'image de la concorde paraisse au milieu de votre département que tous les yeux en soient frappés et que l'heureux silence de la paix intérieure succède pour toujours aux clameurs qui nous ont si souvent égarés ». Les préfets étaient désormais les agents d'un monde nouveau , devant « affermir la paix » dans le département. Pour respecter ces missions, tous les préfets devaient, selon l'arrêté du 17 ventôse an VIII, effectuer une tournée du département une fois l'an. L'organisation militaire, la préparation de la guerre (levée de la conscription et des réquisitions), l'organisation financière et économique, faisaient partie des principales missions. Le préfet devait ainsi souvent hâter la levée des impôts, comme ce fut le cas au tout début du Consulat, pour que le département puisse donner son nom à la plus belle place de Paris (ce fut, comme l'on sait, le département des Vosges qui remporta le concours, mais rares sont ceux qui se souviennent encore de la seconde place atteinte par le département de la Somme). Mais la mission première du préfet était bien d'assurer la sécurité du régime en place. Quinette reçut par exemple l'ordre en l'an XIII, « d'empêcher la circulation » et de « faire arrêter les auteurs, imprimeurs et distributeurs du « Manifeste de Charles X Roi de France » au sein du département de la Somme ».
Le préfet en action : une visite de Bonaparte dans le département de la Somme
La mission du préfet était donc de maintenir l'ordre dans sa circonscription, d'assurer la fidélité de la population au régime en place ainsi que son bien-être. Cette mission ne fut d'ailleurs jamais remise en cause. Il reste que la responsabilité la plus éprouvante pour un préfet était d'accueillir Napoléon Bonaparte dans son département. Les Amiénois, comme tous les habitants de la Somme, se montraient impatients de contempler les traits de l'homme extraordinaire, âgé seulement de trente-trois ans et déjà parvenu au faîte de sa puissance. Le Premier Consul s'étant arrêté à Beauvais au retour d'une excursion sur le littoral de la Seine-Inférieure, au mois de novembre 1802, y reçut une députation composée du maire d'Amiens et d'autres maires du département, venus « lui apporter le témoignage de l'amour de leurs concitoyens » et solliciter la faveur de sa visite. « Je verrai avec plaisir la ville d'Amiens, leur dit Bonaparte. Elle est intéressante par son industrie. Elle l'est surtout par le bon esprit de ses habitants. Je la compare à une grande famille qui a toujours été unie, parce que ses enfants sont bons. »
Rien n'égale l'activité de Bonaparte. Il visite les côtes de la Manche, il ordonne de fortifier le littoral, il rassemble des troupes, il apparaît à l'improviste là où il est le moins attendu… Une lourde correspondance entre les différents préfets des départements entourant la Somme, entre les sous-préfets, entre les maires, suit les déplacements du Consul. Comme sur un champ de bataille, personne ne sait où le Premier Consul et général va frapper… Aussi, voit-on Quinette écrire à Lucien Bonaparte pour lui indiquer qu'il entend des « rumeurs sur la venue du Premier Consul dans [son] département » et qu'il voudrait en avoir la « confirmation ». Le ministre de l'Intérieur lui répond qu'il n'est pas au courant de telles rumeurs… Les témoignages nous montrent alors un préfet dans tous ses états, ne sachant que faire, n'osant pas quitter la ville d'Amiens, de peur de ne pouvoir accueillir son chef, attendant la lettre de l'un des maires du département lui apportant une indication sur le chemin pris par le Consul, etc. Parfois, un sous-préfet bienveillant répond à son supérieur, ce qu'a fait le sous-préfet du premier arrondissement, André Dumont, le 10 messidor an XI : « Le Premier Consul m'a accueilli avec une rare bonté. […] Partout il a montré une satisfaction et une bienveillance extrêmement rares », puis il indique les prochaines destinations du Premier Consul. Pour cette première visite de Bonaparte dans le département de la Somme, on relève un certain agacement de la part du préfet de ne pas avoir plus de renseignements sur cette arrivée imminente, montrant bien là une des limites de ses pouvoirs, conduisant à une véritable agitation au sein même de la préfecture.
C'est ainsi que la ville d'Amiens apprend, le 1er messidor an XI (20 juin 1803), que le Premier Consul entreprend un voyage dans les départements du Nord, et qu'il arrivera sous peu de jours. Une véritable fièvre s'empare aussitôt des habitants qui veulent accueillir en triomphateur celui dont la popularité grandit progressivement avec le bien-être social, la bonne administration et les lois utiles. Aussitôt les « coeurs s'enflamment, rien qu'à la pensée d'exprimer à Bonaparte la reconnaissance et l'amour qui lui sont dus » explique le préfet dans son rapport au ministre.
Le 25 juin, le préfet se rendit à la limite du département pour recevoir le chef de l'État. Le voyage fut une marche triomphale. Les maires des communes longeant la route apportaient le témoignage de leur admiration pour Bonaparte, les enfants semaient des fleurs sur le chemin…
Le cortège s'arrêta non loin des remparts. Augustin de Bray, maire d'Amiens, présenta alors les clefs de la ville au Premier Consul et lui souhaita la bienvenue. « L'entrée à Amiens ressemblait à une féerie, a dit Hortense de Beauharnais, femme de Louis Bonaparte. Cette ville pavoisée et fleurie ; ce peuple en délire entourant la voiture de Bonaparte, à laquelle les hommes voulaient s'atteler […] tout cela était enivrant ».
Bonaparte quitta Amiens le 28 juin 1803, dans la matinée. Reçu, avant son départ, au seuil de la cathédrale, par Mgr de Villaret, il assista au chant du Te Deum. Frappé de l'incomparable majesté de l'édifice, il laissa échapper cette exclamation qui reflète une pensée juste et profonde :« Un athée serait mal ici ! ».
Ainsi s'est déroulée la première visite de Napoléon Bonaparte dans le département de la Somme et à Amiens, en juin 1803. L'intervention du préfet Quinette fut essentielle avant, pendant et même après le départ de cet hôte de marque, assurant une complète et efficace sécurité autour du Premier Consul, lui organisant chaque déplacement, chaque visite, le suivant d'un bout à l'autre du département.
La gestion du département par les préfets
Le préfet devait également soutenir l'agriculture de son département : ainsi les différents préfets de la Somme ont dû répondre aux obligations du Blocus continental en introduisant quelques cultures nouvelles comme le colza, la chicorée et surtout la betterave à sucre. Dans la vallée de la Somme, en particulier autour d'Amiens, les « hortillonnages » sont alors en pleine prospérité. En 1802, le préfet Quinette célèbre les vertus d'une population robuste, laborieuse, économe, d'esprit droit et de caractère franc et doux. Les journaliers du département n'hésitent pas à parcourir trente lieues pour aller se louer au moment de la moisson ; beaucoup partent de la région de Corbie vers les régions agricoles proches de la capitale. Ainsi l'agriculture picarde, arrachée à la crise révolutionnaire, se fortifie et aborde le XIXe siècle relativement prospère, sans que ses techniques séculaires aient beaucoup évolué.
Le secteur industriel était en pleine expansion au XIXe siècle et notamment dans le département de la Somme avec la région sidérurgique du Vimeu et le textile dans la ville d'Amiens et ses alentours.
Lorsque Bonaparte vint en 1803 à Amiens, son but n'était pas uniquement de recueillir les ovations ; il manifesta le désir de se rendre compte, par lui-même, de la situation des industries locales. La journée du 27 juin fut donc consacrée à la visite des principales manufactures puis de l'exposition des produits de l'industrie départementale, organisée par les soins de la municipalité dans les galeries de l'Hôtel de ville. Chez Gensse-Duminy, Bonaparte vit façonner le casimir le plus fin et le drap le plus grossier, chez Morgan et Delahaye, des velours de coton. Bonvallet fit imprimer, sous ses yeux, en trois couleurs sur une même étoffe et le Premier Consul, émerveillé du degré de perfection de tous ces produits, ne tarit pas d'éloges. Le ministre de l'Intérieur, qui l'accompagnait, promit d'envoyer un certain nombre de métiers Mull Jenny au préfet Quinette, garant du bon fonctionnement de l'industrie dans le département, afin d'encourager la filature de coton, encore peu répandue.
Avec la crise de 1811, l'Empire, en dépit de ses encouragements officiels et du travail intense des préfets, ne parvint pas en fin de compte à rendre vie à l'industrie picarde ; celle-ci demeurait une activité secondaire, d'intérêt médiocre et local, si l'on excepte quelques sursauts de cités manufacturières, héritières d'une longue tradition comme Amiens ou Abbeville. En 1806, le port d'Amiens n'accueille environ que 75 gabarres de 40 à 45 tonneaux et le roulage (pour l'expédition des produits textiles) n'a qu'une activité réduite.
Dans sa gestion quotidienne des affaires du département, Quinette fit preuve de compétences certaines mais également de souplesse, s'adaptant avec un mimétisme parfait à la politique du gouvernement et exerçant ses fonctions avec sagesse et modération : il stimula l'activité industrielle et économique, pourvut à la défense des côtes contre l'ennemi anglais et réprima les bandes de « chauffeurs » qui sévissaient dans le Santerre (avec une efficacité toute relative, puisqu'il faudra attendre l'intervention de Vidocq, en 1820, pour que soit mis fin aux agissements des plus dangereux). En quittant Amiens en 1810, Quinette était un homme riche, classé quatorzième sur la liste des soixante notables du département de la Somme. Le 11 avril 1814, l'homme, comblé de richesses et d'honneurs par le régime impérial, adhérait à la déchéance de Napoléon et se retirait dans sa terre de Rochemont. Mais rallié à l'Empereur aux Cent-jours, fait pair de l'Empire, c'est en exil qu'il devait finir ses jours quelques années plus tard.
Les limites de l’action des préfets
Les successeurs de Quinette ont eu des mandats nettement plus courts, avec trois ans pour poitevin de Maissemy (1810-1813), un peu plus d'un an pour La Tour du Pin Gouvernet (1813-1814), avant Lameth, ancien député de la noblesse aux États-Généraux, préfet de la première Restauration et des Cent-Jours, et Cavaignac, éphémère préfet des Cent-Jours finissants.
Le travail du préfet était complexe. Dans son département, il était toujours en service et mieux valait parfois être doté de charisme que de talents d'analyste. La fonction était, dans l'esprit, très politique. Les préfets avaient pour tâche de faire accepter le gouvernement aux administrés et de faire élire ses candidats. Ils se devaient aussi de participer au développement économique et social du département, rôle qu'ils prirent en général à coeur et avec sérieux pour la Somme. Les préfets avaient des personnalités, des expériences, des ambitions personnelles et des conceptions de leur travail différentes. Par conséquent, la manière d'administrer changeait d'une personne à l'autre, d'où la grande importance des collaborateurs.
En dernier lieu, ces administrateurs étaient parfois plus attachés à leur fonction qu'au gouvernement qui les avait nommés. Ainsi, en période de crise, l'État ne pouvait pas espérer compter sur eux. Rappelons que le préfet Lameth accueillit les Bourbons avec autant d'enthousiasme qu'il célébra le retour de Napoléon.
Les limites de l'administration préfectorale ne résidaient pas seulement dans les administrateurs eux-mêmes. Les habitants de la Somme furent aussi un obstacle à l'emprise de l'État sur le département. Tout d'abord, le préfet était obligé de composer avec les notables locaux, ces derniers n'acceptant son autorité qu'à la condition qu'il fût raisonnable. Ensuite, conseillers généraux, députés et autres fonctionnaires n'étant pas placés sous l'autorité préfectorale, ils pouvaient préserver le département d'un abus de pouvoir. Il leur était possible, en cas de mésentente avec un administrateur, de le faire destituer ou de l'amener à demander sa démission comme cela aurait pu être le cas pour La Tour du Pin Gouvernet. Les habitants de la Somme s'opposèrent à quelques mesures prises par l'État : ils se rendirent entre autre célèbres pour leur résistance à la conscription en période de crise. Certains refusèrent les propositions d'innovation en matière agricole, le paysan faisant souvent plus confiance à la tradition qu'au progrès, d'autres ignorèrent les recommandations sanitaires de la préfecture et continuèrent à rendre visite aux rebouteux plutôt qu'aux médecins dont les diplômes étaient officiellement reconnus.
Les préfets de la Somme essayèrent également d'apporter au département ce qu'ils considéraient être le progrès. Les efforts entrepris pour l'amélioration de la santé publique ne furent cependant pas vains : les populations finirent par accepter la vaccination et les sages-femmes se firent de plus en plus nombreuses et de mieux en mieux formées.
En matière d'économie, l'administration fut moins efficace. Tout d'abord, précisons qu'il n'y eut pas vraiment d'interventions directes mais plutôt des conseils, des suggestions. Il y avait pour ce faire deux méthodes. La première était d'utiliser les structures mises en place pour la propagation de nouvelles techniques et de meilleures méthodes : les sociétés d'agriculture et les comices. La seconde stratégie utilisée par l'État pour voir appliquer la politique économique de son choix était de soumettre ses aides financières à la condition que le département s'imposât lui-même. Mais les idées nouvelles ne trouvèrent que fort peu d'écho.
Les préfets participèrent également au désenclavement du département et ce, de plusieurs manières. Ils aidèrent à la construction du réseau routier par des aides financières, un personnel compétent et en invitant le département à y consacrer des fonds importants. Par ailleurs, la mise en place d'un service de postes contribua au développement des échanges. L'objectif de l'administration préfectorale n'était donc pas seulement de contrôler les populations à des fins politiques mais aussi d'apporter une certaine idée du progrès et du développement.
Le préfet napoléonien eut pour héritier un préfet « caméléonien » dans la mesure où l'institution traversa la Restauration, la Monarchie de Juillet, la Seconde République et le Second Empire. L'explication qui s'impose est qu'au delà des gouvernements qui passaient, la France demeurait et évoluait en s'appuyant sur la permanence de l'État.
Tableau des préfets
Préfet Naissance – Décès Fonction Fonction Nomination
précédente suivante (Installation)
Nicolas Paris (75), 17/09/1762 ministre de Directeur 02/03/1800
Quinette Bruxelles (B),14/06/1821 l'Intérieur général (22/03/1800)
chevalier (27/07/1808) de la Comptabilité
baron (19/09/1810)
de Rochemont
Charles Guiscard (60), 09/03/1742 Préfet du Appelé à 30/11/1810
Poitevin Guiscard (60), 16/06/1830 Mont-Blanc d'autres (15/01/1811)
chevalier (15/10/1809) fonctions
baron (30/06/1811)
de Maissemy
Antoine Rouen (76), 18/07/1757 Préfet de la Préfet de 12/03/1813
Desmousseaux de Dreux (28), 07/07/1830 Haute- l'Escaut sans suite
Givré Garonne
chevalier (15/06/1809)
baron (31/01/1810)
Frédéric de La Paris (75), 06/01/1759 Préfet Ministre 25/03/1813
Tour du Pin Lausanne (CH), de la Dyle plénipo- (06/04/1813)
Gouvernet 26/02/1837 tentiaire aux
baron (05/1808) Pays-Bas
Alexandre de Paris (75), 29/10/1760 Préfet du Préfet de 14/07/1814
Lameth Paris (75), 19/03/1829 Pô la Haute- (28/07/1814)
baron (14/02/1810) Garonne
sans suite
François Pougeard Confolens (16), 03/07/1753 Préfet de Préfet de 06/04/1815
du Limbert Limoges (87), 19/03/1837 l'Allier l'Allier sans suite
baron (14/04/1810)
Alexandre de (pré-cité) Préfet de Pair de 20/04/1815
Lameth la Haute- France continué
(pré-cité) Garonne
sans suite
Jean-Baptiste Gourdon (46) 23/02/1762 ancien Avocat 10/06/1815
Cavaignac Bruxelles (B) 24/03/1829 Conseillerd'Etat (25/06/1815)
comte (Naples) du Royaume de (→ 10/07/1815)
baron de Lalande Naples
(13/02/1811)