La Commune
Avec la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800), les communes (appelées aussi « municipalités » ou « villes bourgs et villages » par la loi) retrouvent leur administration propre, après en avoir été privées sous le Directoire au profit des districts. Au sein de ces collectivités de base, la fonction de maire est rétablie. Assisté d’adjoints et d’un conseil municipal, il est « seul chargé de l’administration » de la commune (art. 7 de l’arrêté du 7 pluviôse an IX, 28 janvier 1801).
Selon la Statistique générale publiée à cette époque, il y a 45 768 communes sur le territoire français en 1801, ce qui laisse penser qu’avec les annexions, il y en a sans doute plus de 60 000 dans les limites de 1810. Conscient de la difficulté d’administration et du coût que représente le maintien d’entités communales souvent très petites, le régime napoléonien tente de mener une politique volontariste de fusions : il y en aura par exemple huit dans la Meurthe, cinquante-cinq dans l’Ourthe, quatre-vingt dix dans l’Aveyron, près de deux cent cinquante en Moselle, etc.. Les objectifs seront cependant loin d’être atteints. A la fin de l’Empire, il subsistera encore près de 40 000 communes sur le territoire de l’ancienne France.
Le maire
La loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) instaure dans chaque commune un maire et un ou plusieurs adjoints. Le maire n’est pas un représentant de sa commune comme on l’entendait pendant la Révolution mais un fonctionnaire public, soumis à l’autorité du sous-préfet et du préfet. Il est nommé pour cinq ans et révocable par le chef de l’État dans les communes de plus de 5000 habitants et par le préfet dans les autres communes. Bien qu’ayant entrée de droit au conseil municipal, il ne compte pas dans le nombre de membres que doit comporter celui-ci (décret du 4 juin 1806). En cas de maladie ou d’empêchement, il est remplacé par un adjoint. Lors du vote des comptes, il doit quitter la présidence et est remplacé par un membre du conseil municipal choisi d’avance par ses collègues à la majorité absolue des suffrages.
Le maire est « seul chargé de l’administration » (arrêté du 2 pluviôse an IX, 22 janvier 1801). Il peut assembler ses adjoints pour les consulter. Il remplit les fonctions administratives, de police municipale et d’état-civil. Il prépare le budget et règle les dépenses. Il signe les marchés, les baux et, en général, tous les actes de la vie municipale. Il a la police des cimetières, de la voirie, dirige la lutte contre les bêtes sauvages ou les nuisibles, veille à la propreté et la salubrité du domaine public, délivre les permissions de voirie. En tant que représentant des autorités étatiques supérieures, il veille à la publication et à l’application des lois et règlements, de même que la répartition et la levée des contributions directes.
Un décret du 30 avril 1815 prescrit l’élection par les « assemblées primaires » des maires (et des adjoints) dans toutes les communes où ils étaient auparavant nommés par le préfet. Pour l’occasion, on remet en vigueur la plupart des dispositions de la loi du 14 décembre 1789 sur les administrations municipales, dont celles concernant les citoyens actifs, seuls habilités à concourir à l’élection du corps municipal.
Adjoint au maire
La loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) instaure dans chaque commune un maire et un ou plusieurs adjoints. Il y a un adjoint dans les communes de moins de 2 500 habitants, deux dans les communes de 2 500 à 20 000 habitants puis un adjoint supplémentaire par tranche de 20 000 habitants. La loi du 15 ventôse an XIII (6 mars 1805) fixe à six le nombre d’adjoints à Lyon, Marseille et Bordeaux. Une loi du 18 floréal an X (8 mai 1802) autorise le gouvernement ou le préfet à nommer un ou plusieurs adjoints dans les parties des communes dont les communications avec le « chef-lieu » seraient difficiles, dangereuses ou temporairement impossibles (comme dans le cas où la partie excentrée de la municipalité se trouverait sur une île ou coupée par une inondation). Ces adjoints doivent prioritairement tenir les registres d’état-civil. Ils ne communiquent qu’avec le maire, à l’exclusion de toute autre autorité administrative.
Les adjoints des villes de plus de 5 000 habitants sont nommés par le chef de l’État, ceux des autres communes par le préfet. Le sénatus-consulte du 16 thermidor an X (4 août 1802) précise qu’ils doivent être choisis dans le conseil municipal au sein duquel ils ne siégeaient pas jusqu’alors,. Leur mandat est de cinq ans renouvelables (an VIII) puis dix ans (1802).
Bien que la loi du 28 pluviôse an VIII dispose que le maire et les adjoints remplissent ensemble les fonctions administratives, les seconds sont placés en position d’infériorité par rapport au premier qui, outre qu’il exerce des compétences spécifiques, est le plus souvent le seul interlocuteur des autorités supérieures, ce que confirment l’arrêté du 2 pluviôse an IX (22 janvier 1801) et le décret du 4 juin 1806. En cas d’empêchement, un adjoint peut seulement remplacer le maire à la présidence du conseil municipal.
Un décret du 30 avril 1815 prescrit l’élection des adjoints dans toutes les communes dont le maire et les adjoints étaient auparavant nommés par le préfet. Pour l’occasion, on remet en vigueur la plupart des dispositions de la loi du 14 décembre 1789 sur les administrations municipales. Les élections qui suivent aboutissent le plus souvent à la reconduction des hommes en place.
Conseil municipal
En application des principes uniformes d’organisation de l’administration locale, chaque commune est dotée d’un conseil municipal. Il est formé de dix membres pour les communes de moins de 2500 habitants, vingt membres dans les communes de 2500 à 5000 habitants et trente dans les communes de plus de 5000 habitants. Les conseillers municipaux sont nommés par le préfet pour trois ans (1800) puis élus pour dix ans par les assemblées de canton sur la liste des cent citoyens les plus imposés du canton (1802). Ils peuvent être révoqués par le préfet ou le chef de l’État. Tous les sièges ne doivent pas être obligatoirement pourvus : il suffit que les deux tiers des membres soient nommés pour que le conseil puisse se réunir valablement (arrêté du 25 vendémiaire an IX, 17 octobre 1800).
À l’origine, le maire était membre de droit et président du conseil (arrêté du 2 pluviôse an IX, 22 janvier 1801) et les adjoints au maire n’en étaient pas membres. Le sénatus-consulte du 16 thermidor an X (4 août 1802) modifie cette règle : désormais, l’autorité compétente doit choisir le maire et les adjoints au sein du conseil. Cette règle est encore modifiée par un décret du 4 juin 1806 : désormais, « le maire de chaque commune entre seul de droit au conseil municipal et le préside, sans pour autant compter dans le nombre des membres dont le conseil doit être composé » (art.1).
Le conseil municipal s’assemble chaque année en février pour une session unique d’une durée maximale de quinze jours. Il désigne à cette occasion un de ses membres pour tenir le secrétariat. Le préfet peut convoquer une session extraordinaire. Pendant les sessions, le conseil entend et débat le compte rendu du maire sur les recettes et dépenses municipales (le maire doit quitter la salle), règle le partage des affouages, pâtures, récoltes et fruits communs, répartit les travaux nécessaires à l’entretien et aux réparations des propriétés municipales. Il peut délibérer sur les besoins de la municipalité, les emprunts, les octrois ou contributions en centimes additionnels et sur les procès intentés par la commune. Ce statut général ne s’applique pas à Paris.
Thierry Lentz, directeur général de la Fondation Napoléon (juillet 2025)