Créé par la constitution du 22 frimaire an VIII (24 décembre 1799), le Sénat conservateur (au sens de « conservateur de la constitution ») était au départ composé de 80 membres âgés de plus de quarante ans, nommés à vie et inamovibles. Dès l’origine, on leur attribua pour siéger le palais du Luxembourg. La nouvelle institution s’inspirait (assez librement) des projets complexes de Sieyès visant à établir une assemblée de « sages » pour défendre la constitution, ce qu’il avait parfois appelé le « jury constitutionnaire ».
Après les premières nominations, opérées par les trois consuls d’origine, Bonaparte, Sieyès et Ducos (les deux derniers étant bientôt remplacés par Cambacérès et Lebrun), l’effectif du Sénat fut complété par cooptation. Sur le papier, les pouvoirs de cette chambre « constitutionnelle » étaient à la fois symboliques et importants : outre le contrôle de la constitutionnalité de certains actes, elle procédait à la nomination des trois consuls placés à la tête de l’Etat, des membres des chambres législatives (Corps législatif et Tribunat), des juges de cassation et des commissaires de la comptabilité publique, tous choisis sur des « listes nationales » confectionnées par élections successives puis, à partir de la réforme de 1802, sur présentation par le Premier consul (Bonaparte) de trois candidats par poste à pourvoir. En résumé, le Sénat était un grand électeur et le gardien de la constitution. Il n’intervenait nullement dans la confection de la loi (voir encadré).
Le tournant de 1802
L’année 1802 fut cruciale pour le Sénat. Par un tour de passe-passe juridique, le « conservateur » fut reconnu compétent pour modifier la constitution par le biais des fameux sénatus-consulte, inspirés d’une vieille procédure de la Rome antique. Il devint dès lors « adaptateur » de la constitution, en ce sens qu’il se mit au service de l’exécutif pour le seconder dans ses désirs de modifier le texte fondamental. Près de cent sénatus-consultes allaient être votés jusqu’en 1814. La constitution de l’an X (celle dite « du Consulat à vie » et qui était en réalité un « sénatus-consulte organique ») officialisa, en son article 54, le pouvoir constituant dérivé (c’est-à-dire le pouvoir de modifier la constitution) désormais octroyé au Sénat, notamment « pour tout ce qui n’a pas été prévu par la constitution, et qui est nécessaire à sa marche ». Le champ d’intervention du sénatus-consulte était donc très large, presque sans limite.
Pour récompenser et contrôler les sénateurs (dont le nombre avait été porté à cent-vingt), qui n’avaient pas peu contribué à la remise en ordre générale (avec l’épuration du Tribunat) de 1802, Bonaparte décida de les honorer et de les doter de façon importante. Ce fut sa politique tout au long de son règne. Ne disait-il pas qu’on tient les hommes par la crainte et par les honneurs ? Outre leurs 25 000 francs annuels, les sénateurs furent très largement accueillis dans la Légion d’Honneur puis dans l’ordre de la Couronne de Fer (créé en 1805), se virent attribuer un rang protocolaire de premier plan ou confier de prestigieuses missions de représentation et, plus tard, entrèrent en cohorte dans la noblesse d’Empire. Pour les « meilleurs » d’entre eux (au sens qu’ils pouvaient servir le gouvernement), on créa les sénatoreries : en échange d’un supplément de traitement (permettant de doubler la dotation sénatoriale), des sénateurs choisis par le chef de l’Etat acceptaient de séjourner pendant trois mois par an dans une ville de province (siège d’une cour d’appel) et d’y exercer des fonctions de représentation ou de surveillance de l’esprit public (voir encadré). En 1806, l’empereur décida de panthéoniser ceux que le destin arrachait à son service. C’est ainsi qu’entrèrent dans le temple des Grands Hommes des dignitaires aujourd’hui bien oubliés (même si la récente exposition « Le Panthéon de Napoléon » a permis de les redécouvrir), tels Jacqueminot, Démeunier, Sers, Durazzo, Béguinot, Perrégaux, Cabanis, Tronchet ou Petiet.
Le Sénat, fondateur de l’Empire
Contrairement à une idée fort répandue, ce n’est pas le Sacre du 2 décembre 1804 qui « créa » l’Empire napoléonien mais un sénatus-consulte adopté par le Sénat dans sa séance du 28 floréal an XII (18 mai 1804). Pour gravir la dernière marche qui le séparait du trône, Bonaparte avait choisi la voie constitutionnelle. Lorsque le gouvernement lui communiqua des pièces officielles établissant le soutien financier de l’Angleterre à la conspiration Cadoudal-Moreau-Pichegru, le Sénat constitua une commission spéciale de dix membres pour répondre à cette communication. Elle se contenta de constater les faits et finit par émettre une adresse de félicitations au chef de l’État pour avoir échappé à tant de périls. C’était bien peu. Fouché, confiné au Sénat depuis la suppression du ministère de la Police (septembre 1802), entra alors en scène. Il s’éleva contre le minimalisme de la motion proposée. Selon lui, il fallait aller plus loin. Il ajouta, sans plus de précision, qu’il en avait parlé avec le Premier Consul. Interloqués, les sénateurs décidèrent de constituer une seconde commission qui aboutit à la rédaction d’une adresse où était abordée la question du régime : « Grand Homme, achevez votre ouvrage en le rendant immortel comme votre gloire », conclurent-ils. Ayant reçu ce texte, Bonaparte répondit qu’il réfléchissait et donnerait bientôt sa réponse.
Celle-ci prit la forme d’un message « relatif à l’hérédité de la suprême magistrature » qui, en quelque sorte, prenait au piège des sénateurs qui n’étaient pas allés jusqu’à ce point dans leur message. L’offensive constitutionnelle était lancée. Quelques jours après le message consulaire, la « surprise » vint du Tribunat, cette chambre tant malmenée jusqu’alors par le gouvernement consulaire. Avec l’accord de Bonaparte, un ami de Fouché, le tribun Curée demanda à ses collègues de se prononcer pour la création d’un empire. Seul Carnot vota contre cette motion. A partir du 4 mai, le débat revint devant le Sénat : son vice-président, François de Neufchâteau, invita ses collègues à proclamer l’Empire. Les sénateurs ergotèrent encore en demandant que la nouvelle constitution garantisse l’indépendance des grandes autorités, le vote libre et éclairé de l’impôt, la liberté individuelle et de la presse, la responsabilité des ministres, etc. Le programme de 89, en quelque sorte (voir encadré). Finalement, le 18 mai 1804, le sénatus-consulte fut approuvé à l’unanimité moins les voix de Grégoire, Lambrechts et Garat et deux abstentions.
L’Empire était fait, sans qu’il soit besoin d’attendre le plébiscite prévu par le sénatus-consulte (et qui ne porterait que sur l’hérédité et non sur le principe de la proclamation d’un empire) et encore moins le Sacre. Napoléon devait son avènement au Sénat, même s’il avait dû un peu brusquer la chambre constitutionnelle.
L’auxiliaire docile de Napoléon
Dans la nouvelle constitution impériale, le Sénat se vit attribuer un rôle en matière dynastique : choix de l’empereur en cas d’absence d’héritier, nomination d’un régent, surveillance de l’éducation des princes, constitution de la Haute Cour. En contrepartie et pour en maîtriser la composition, Napoléon s’octroya le droit de nommer un nombre indéfini de sénateurs (il y en eut cent quatre-vingt onze en tout, de 1800 à 1814). Par ailleurs, des sénateurs « de droit » (les princes de la famille impériale notamment) furent accueillis au Luxembourg.
La sociologie sénatoriale est mieux connue, notamment depuis les travaux de Vida Azimi. Grossièrement, leur origine était bourgeoise, même si les nominations de l’Empire permirent l’entrée au Luxembourg de nombreux nobles d’Ancien Régime, tels Cossé-Brissac, Luynes, Montesquiou, Ségur. Les juristes (Roederer, Emmery, Tronchet, …) et les militaires (Kellermann, Ordener, Sérurier, Dejean, …) formaient le plus gros contingent, mais on remarquera que les « savants » (comme Berthollet, Volney, Laplace, Monge ou Lacépède) ou les ecclésiastiques (Fesch, Caselli, Latier de Bayanne, Cambacérès-frère,…) étaient bien représentés. Sur le plan de l’expérience politique, les anciens des assemblées révolutionnaires étaient légion, au moins au début, tandis que les fidèles de l’empereur vinrent peu à peu les rejoindre, à commencer par ses frères Joseph et Lucien, son financier Lecouteulx puis Abrial, Caulaincourt, Sémonville, Duroc et, enfin, les sénateurs de droit Louis et Jérôme Bonaparte, Murat, Eugène de Beauharnais, Cambacérès, Lebrun, Berthier et Talleyrand. On relèvera enfin que les pays annexés à l’Empire fournirent leur contingent de sénateurs, dits « étrangers », venus d’Italie ou de Hollande.
Les sénateurs devinrent un des piliers de la France des notables voulue par Napoléon. Ils se montrèrent toujours ouverts à ses désirs et à ses projets, n’hésitant pas à l’aider à malmener la constitution, assurant par sénatus-consulte les adaptations constitutionnelles (dont la suppression du Tribunat, en 1807), la création des titres impériaux (par deux textes de 1806 et 1808), les levées anticipées de troupes (voir encadré). Les deux commissions permanentes instaurées au sein du Sénat, sur la liberté de la presse et les libertés individuelles, furent pratiquement inactives et se contentèrent, en dix ans, de soumettre (très respectueusement) à l’empereur une poignée de dossiers. Chambre importante sur le papier, le Sénat se contentait du minimum en matière de contrôle du travail de l’exécutif, voire de travail tout court.
Le Sénat vote la déchéance de Napoléon
Contrairement à la fable qui dit qu’un bienfait n’est jamais perdu, les sénateurs, qui avaient fait l’Empire, le renversèrent, en 1814. Ce changement de cap surprit tout le monde et peut-être les sénateurs eux-mêmes ! A l’automne 1813, ils s’étaient montrés peu avares de leur soutien en autorisant la levée de centaines de milliers de conscrits. Certains sénateurs avaient même été nommés commissaires extraordinaires dans les divisions militaires où ils devaient maintenir haut le moral des troupes et des populations. Finalement, l’invasion et l’absence de l’empereur de Paris furent fatals à toutes les fidélités. Plutôt que de tout perdre, les dignitaires préférèrent perdre le régime qui les avait rendu riches.
Le 1er avril 1814, alors que Paris était occupée et que Napoléon, entouré des débris de son armée, s’était replié à Fontainebleau, soixante-quatre sénateurs (sur les quatre-vingt dix présents à Paris) désignèrent un gouvernement provisoire sous la présidence de Talleyrand. Ce gouvernement provisoire devait notamment rédiger une nouvelle constitution dont eux, sénateurs, seraient les acteurs principaux. On ne saurait vraiment leur jeter la pierre : le départ de Marie-Louise et de Joseph Bonaparte avait créé un vide, ce dont la nature politique a horreur ; ils se tournèrent donc vers le prince de Bénévent, le seul homme d’Etat alors capable de tricoter sans heurts une solution de rechange. Le lendemain, après avoir été reçus avec de grands égards par le tsar, les sénateurs tirèrent la conséquence de ce premier acte de « trahison ». Ils votèrent –par soixante-six voix- la déchéance de l’empereur. Pour se justifier, au milieu de quelques arguments mesquins (Napoléon avait laissé, disaient-ils par exemple, les blessés « sans pansements ») ils expliquèrent qu’il avait violé le pacte fondamental, cette constitution dont le Sénat était, en quelque sorte et par la force des circonstances, redevenu le défenseur (voir encadré). En juristes et en politiques pointilleux, toujours soucieux de raccrocher leurs actes au droit, ils s’appuyèrent ainsi sur la proclamation « conditionnelle » de l’Empire en 1804. Ils avaient demandé alors le respect de la liberté, de la sûreté, des valeurs de 1789. A leurs yeux, Napoléon n’avait pas respecté son serment (prêté lors du Sacre) ce qui les libérait de leur fidélité. La formule était hypocrite, mais pas totalement bancale, reconnaissons-le.
A l’arrivée, cependant, les sénateurs firent le lit des Bourbons, contre la dynastie des Bonaparte et notamment les droits du roi de Rome. Le 6 avril, ils adoptèrent une constitution nouvelle et entendirent qu’elle soit acceptée par le frère de Louis XVI qu’ils « appelaient librement » à rentrer à Paris. Le roi restauré balaya d’un revers de la main cette ultime prétention du Sénat de Napoléon. Par la déclaration de Saint-Ouen (3 mai), il posa, en position de force, ses propres conditions. Il ne lui resta plus qu’à mettre du baume au cœur de ceux qui avaient contribué à chasser Napoléon de son trône : une pension de 36 000 francs annuelle leur fut accordée et quatre-vingt quatre sénateurs furent intégrés à la nouvelle chambre des Pairs.
Bibliographie
- Vida Azimi, Les premiers Sénateurs français. Consulat et Premier Empire. 1800-1814, Picard, 2000.
- Jean Thiry, Le Sénat de Napoléon (1800-1814), Berger-Levrault, 1932.
Annexe 1 : Le Consulat et l’Empire, un régime bicaméral.
On a souvent pu lire -et parfois même dans les manuels de droit constitutionnel- que le régime napoléonien était un régime « multi-caméral » comportant quatre chambres : le Sénat, le Conseil d’Etat, le Corps législatif et le Tribunat. Il semble bien que l’expression soit inexacte. En effet, la qualification d’un régime par le nombre de ses chambres dépend du nombre de chambres qui concourent à la confection politique des lois. Or, la constitution de l’an VIII réservait cette compétence à deux chambres seulement : le Tribunat (qui discutait la loi sans la voter) et le Corps législatif (qui votait la loi sans la discuter). Le Sénat, de son côté, n’avait aucun rôle dans la procédure législative, tandis que le Conseil d’Etat donnait un avis technique et mettait en forme les projets (comme aujourd’hui, d’ailleurs). Il apparaît donc que le régime napoléonien fut bien bicaméral. Après 1807 et la suppression du Tribunat (dont les compétences furent transmises au Corps législatif), la procédure législative ne fit plus appel qu’à une seule chambre. Le régime fut dès lors monocaméral. Par d’autres voies –et pour d’autres raisons que celles qu’ils avaient avancées-, Napoléon revenait de facto au principe de la chambre unique, cher aux révolutionnaires qui l’avaient inscrit dans les constitutions de 1791 et 1793.
Annexe 2 : Les titulaires de sénatoreries.
Créées par le sénatus-consulte du 14 nivôse an IX (4 janvier 1803), les sénatoreries furent d’abord au nombre de trente et un, puis, en plusieurs vagues (1806,1808, 1810) de trente-six. Moyennant 20 à 25 000 francs de revenus annuels, les titulaires s’engageaient à passer trois mois par an dans leur sénatorerie et à y représenter le chef de l’Etat. On leur confiait parfois des missions d’évaluation des administrations et de surveillance de l’esprit public.
Les titulaires des sénatoreries, choisis par le Premier consul puis l’empereur, furent : Fabre de Lamartillière (Agen), Fouché (Aix), Casabianca (Ajaccio), Tronchet puis Beauharnais (Amiens), Lemercier (Angers), Aboville (Besançon), Pérignon (Bordeaux), Garnier de la Boissière puis Sémonville (Bourges), Joseph Bonaparte puis François de Neufchâteau (Bruxelles), Roederer (Caen), Kellermann (Colmar), François de Neufchâteau puis Lespinasse (Dijon), Jacqueminot (Douai), Beurnonville puis Férino (Florence), Saint-Vallier (Gênes), Abrial (Grenoble), Monge (Liège), Morard de Galles puis Garnier puis Beurnonville (Limoges), Lecouteulx (Lyon), Gérando (Metz), Berthollet (Montpellier), Vimar (Nancy), Dubois du Bais (Nîmes), Ducos (Orléans), Lacépède (Paris), Lespinasse puis Sainte-Suzanne (Pau), Vaubois (Poitiers), Cornudet (Rennes), Garran-Coulon (Riom), Rampon (Rouen), Hédouville (Rome), Démeunier (Toulouse), Lucien Bonaparte puis Garnier (Trèves) et Harville (Turin). Les sénatoreries de Hambourg et La Haye ne furent pas pourvues.
Annexe 3 : Le Sénat et la proclamation conditionnelle de l’Empire
Extraits de la motion adoptée par le Sénat, le 4 mai 1804, où l’on constate que les sénateurs n’accordèrent pas un blanc-seing à Napoléon 1er : « Citoyen Premier Consul, vous venez, par un message mémorable, de répondre d’une manière digne de vous, et de la grande Nation qui vous a nommé son chef, au vœu que le Sénat vous avait exprimé, et aux sollicitudes que lui avait inspirées l’amour de la patrie. Vous désirez, Citoyen Premier Consul, de connaître la pensée tout entière du Sénat sur celles de nos institutions qui nous ont paru devoir être perfectionnées pour assurer sans retour le triomphe de l’égalité et de la liberté publiques, et offrir à la Nation et au gouvernement la double garantie dont ils ont besoin. Le Sénat (…) vous transmet le vœu que lui commande le salut de l’état. Les Français ont conquis la liberté ; ils veulent conserver leur conquête ; ils veulent le repos après la victoire. Ce repos glorieux, ils le devront au gouvernement héréditaire d’un seul qui, élevé au-dessus de tous, investi d’une grande puissance, environné d’éclat, de gloire, et de majesté, défende la liberté publique, maintienne l’égalité, et baisse ses faisceaux devant l’expression de la volonté souveraine du peuple qui l’aura proclamé. C’est ce gouvernement que voulait se donner la nation française dans ces beaux jours de 89, dont le souvenir sera cher à jamais aux amis de la patrie. (…) quel autre gouvernement que le gouvernement héréditaire d’un seul, réglé par la loi pour le bonheur de tous, et confié à une famille dont la destinée est inséparable de celle de la Révolution, pourrait protéger la fortune d’un si grand nombre de citoyens devenus propriétaires de domaines que la contre-révolution leur arracherait, garantir la tête de tous les Français qui n’ont jamais cessé d’être fidèles au peuple souverain, et défendre même l’existence de ceux qui, égarés dans le commencement des tourmentes politiques, ont réclamé et obtenu l’indulgence de la Patrie ? (…) La gloire, la reconnaissance, l’amour, la raison, l’intérêt de l’État, tout proclame Napoléon Empereur héréditaire. Mais, citoyen Premier Consul, le bienfait de notre pacte social doit durer, s’il est possible, autant que votre renommée. Nous devons assurer le bonheur, et garantir les droits des générations à venir. Le gouvernement impérial doit être inébranlable. Que l’oubli des précautions réclamées par la sagesse ne laisse jamais succéder les orages d’une régence, mal organisée d’avance, aux tempêtes des gouvernements électifs. Il faut que la liberté et l’égalité soient sacrées ; que le pacte social ne puisse pas être violé ; que la souveraineté du Peuple ne soit jamais méconnue ; et que, dans les temps les plus reculés, la Nation ne soit jamais forcée de ressaisir sa puissance, et de venger sa majesté outragée. (…) L’amour des Français pour votre personne, transmis à vos successeurs avec la gloire immortelle de votre nom, liera à jamais les droits de la Nation à la puissance du prince. Le pacte social bravera le temps. La République, immuable comme son vaste territoire, verrait s’élever en vain autour d’elle les tempêtes politiques ».
La Proclamation de l’Empire ou Recueil des pièces et actes relatifs à l’établissement du gouvernement impérial héréditaire, Nouveau Monde-Fondation Napoléon, 2001, pp. 217-221. Souligné par l’auteur.
Annexe 4 : Le Sénat et les levées de troupes
Une des grandes utilités des sénatus-consulte fut qu’ils permirent à l’Empereur d’obtenir plus facilement des levées de troupes. Jusqu’en 1805, c’était le Corps législatif qui votait l’appel des conscrits. Pour la première fois, le 24 septembre 1805, Napoléon se servit de la procédure du sénatus-consulte pour court-circuiter cette chambre. Cette méthode fut ensuite utilisée à dix-huit reprises (dont deux ne concernaient que la garde nationale) et permit à l’empereur de gérer presque sans contrainte l’appel des contingents, y compris en anticipant d’une année sur l’autre. Rien qu’en 1813, cinq textes permirent la levée théorique d’un million de conscrits.
Annexe 5 : Le Sénat motive la déchéance de Napoléon
« Le Sénat, considérant que dans une monarchie constitutionnelle, le monarque n’existe qu’en vertu de la constitution ou du pacte social ; que Napoléon Bonaparte, pendant quelque temps d’un gouvernement ferme et prudent, avait donné à la Nation des sujets à compter pour l’avenir sur des actes de sagesse et de justice ; mais qu’ensuite, il a déchiré le pacte qui l’unissait au peuple français, notamment en levant des impôts, en établissant des taxes autrement qu’en vertu de la loi, contre la teneur expresse du serment qu’il avait prêté (…) ; qu’il a commis cet attentat aux droits du peuple lors même qu’il venait d’ajourner, sans nécessité, le Corps législatif (…) ; qu’il a entrepris une suite de guerres en violation (…) de l’acte des constitutions (…) qui veut que la déclaration de guerre soit proposée, disputée, décrétée et promulguée comme des lois ; (…) qu’il a violé les lois constitutionnelles par son décret sur les prisons d’Etat ; qu’il a anéanti la responsabilité des ministres, confondu tous les pouvoirs et détruit l’indépendance des corps judiciaires ; considérant que la liberté de la presse a été constamment soumise à la censure et à l’arbitraire de sa police (…) ; considérant qu’au lieu de régner dans la seule vue de l’intérêt, du bonheur et de la gloire du peuple français, aux termes de son serment, Napoléon a mis le comble aux malheurs de la patrie, par son refus de traiter à des conditions que l’intérêt national obligeait d’accepter et qui ne compromettraient pas l’honneur français ; par l’abus qu’il a fait de tous les moyens qu’on lui a confiés, en hommes et en argent ; par l’abandon des blessés sans pansements, sans secours, sans subsistances ; par différentes mesures dont les suites étaient la ruine des villes, la dépopulation des campagnes, la famine et les maladies contagieuses ; considérant que par toutes ces causes, le gouvernement impérial établi par le sénatus-consulte du 28 floréal an 12 a cessé d’exister et que le vœu manifeste de tous les Français appelle un ordre de choses dont le premier résultat soit le rétablissement de la paix générale (…), le Sénat déclare et décrète ce qui suit :
Art. 1 : Napoléon Bonaparte est déchu du trône, et le droit d’hérédité établi dans sa famille est aboli ;
Art. 2 : Le peuple français et l’armée sont déliés envers Napoléon Bonaparte (…) ».
Le Moniteur, 4 avril 1814